從拆遷問題論我國政府職能的定位

韋彩玲

摘 要：城市拆遷面臨著不容回避的矛盾沖突，其中政府職能定位不力是導致矛盾沖突的一個重要原因。通過對拆遷中政府職能定位不力的表現和原因進行總結和分析，力圖探索出解決該問題的對策，從而為更好地維護廣大人民的利益，為促進社會主義和諧社會的建立、使政府機關更好地履行職能略盡綿薄之力。

關鍵詞：拆遷；政府職能；定位

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198(2009)06-0000-00

1 案例說明——湖南“嘉禾事件”

“嘉禾事件”指湖南省郴州市嘉禾縣政府為了幫助當地的珠泉商貿企業，下發了“嘉辦字[2003]136號文件”。文件中要求“縣廣大黨員干部職工尤其是黨政機關和企事業單位工作人員，務必做好珠泉商貿城建設范圍內被拆遷對象中自己親屬的拆遷動員工作”，并具體提出了“四包兩停”的處罰措施。“四包兩停”政策出臺后，引起了全縣干部群眾的強烈反對，但該縣決策者卻一意孤行，先后有11名領導干部及國家公職人員因在拆遷工作中“工作不力，不作為”而受到牽連。

正常的政府職能應該是建立在合法、合理的基礎之上的，應該是符合最廣大人民的根本利益的，應該是深得民心的。在嘉禾事件中，明顯可以看到該縣政府的所作所為沒有堅持“全心全意為人民服務”這一根本宗旨，在拆遷中出現諸多違法、違規、違理之處，嚴重侵害了當地廣大人民群眾的合法權益，引發了政府與當地群眾間的尖銳矛盾，這就是典型的政府職能定位不力的表現。

2 拆遷中政府職能定位不力的表現

2.1 政府職能越位

政府管了不屬于自己管制范圍內的事務。政府部門未能實現與拆遷單位、拆遷評估機構的有效分離，政府部門直接或間接參與到拆遷的具體事務中去，過多地介入拆遷人和被拆遷人之間補償問題的具體解決過程。如嘉禾縣政府公然要求該縣黨員干部職工在規定期限內完成拆遷補償工作就是典型。

2.2 政府職能錯位

政府做了不應該做的事情。有的地方政府和部門不依法行政，在未經當事人申請，缺乏公開的聽證程序下，濫用行政裁決和擅自實施強制拆遷。采用恐嚇、停水、停電等手段強迫居民進行搬遷。嘉禾縣在未進行規劃項目定點的情況下，為開發商發放《建設用地規劃許可證》等。

2.3 政府職能缺位

政府部門對拆遷安置資金的監督手段滯后。房地產評估公司可以隨意克扣、削減拆遷公司補償金額，使得拆遷補償金額嚴重低于市場價格。拆遷安置資金是否足額到戶和專款專用，也缺乏有效的監管機制。除了群眾上訪尋求權利維護這個渠道外，政府尚未建立起一多層面的被拆遷人維權機制。

3 拆遷中政府職能定位不力的主要原因

3.1 制度方面

征地制度和供地制度之間產生了巨大的利益空間。盡管1998年修訂《土地管理法》提高了征地補償倍數，但實際補償費用仍偏低，于是在低價補償和土地實際市場之間存在著一個巨大的利益空間，代表國家進行征收的地方政府，如果以市場價把征收來的土地出讓給開發商，就會獲取這塊巨大的利益。目前較為普遍的現象是，為了獲得優惠價開發商無所不用其極，由此導致政府職能定位不力。

3.2 立法方面

拆遷立法體系的不完善。目前尚缺《拆遷法》來規范商業拆遷行為和公益性拆遷行為、公共利益和公正補償的明確界定、公權力對私權力的如何限制等，這些都應該由最高的立法機關來制定。

3.3 執行方面

(1)政府既是土地的管理者又是用地者不利于國土資源管理部門有效發揮監督和執法的職能。按照現行的土地管理體制，城鄉土地由政府統一管理，職能在國土資源部門。在此情況下，隸屬于政府的國土資源部門，往往積極為政府辦事。千方百計促成征地拆遷。

(2)我國拆遷補償評估機制的不完善。目前我國房地產評估事務所絕大多數由政府職能部門的二級機構發展而來，雖然形式上脫了鉤，但在人、財、物等諸多方面仍有千絲萬縷的聯系。加之土地開發商與評估事務所關系密切，土地高價低估現象十分嚴重。

(3)以經濟指標為主的干部政績考核制度不利于拆遷的合法化和合理化。 現在對市縣以下政府領導的政績考核，主要是看經濟增長速度、城市發展狀況、招商引資成果，面對需要加快地方經濟發展的客觀形勢和這種考核內容，地方干部往往重經濟發展，輕社會和諧；重政府創收，輕保護被拆遷人權益。

4 探討解決拆遷中政府職能定位不力問題的對策

4.1 立法層面是根本

(1)明確界定“公共利益”的范圍。公共利益是指在特定的社會條件下，能夠滿足作為共同體的人類的生存、享受、發展的共同需要等公共需要的各種資源和條件的總合。按照我國的法律和國際慣例，公共利益是政府動用征地權的依據和界限，政府是實現公共利益的主體。因此要明確界定公共利益的內涵和外延，既為公共權力介入征地領域提供法律依據，又為防止公共權力的濫用提供制度保證。

我國《憲法》第10條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。但具體什么事業符合“公共利益”卻沒有明確的規定。我國應采取當今世界上大多數國家所采用的概述加列舉式的立法方式，除了保留現有“公共利益”的原則性規定外，還應明確規定“公共利益”的范圍。如果通過法律條例詳細羅列在實際操作中有一定難度，那么對項目的屬性應由該項目涉及到的利益主體通過合法程序民主決策。

(2)立法應有廣大的民意基礎。在決定立法之初，應把要立的內容進行公示。聽證會是保證廣大的民意基礎的一個好方法，從立項開始就應該召開聽證會，只有經過大多數參與聽證的公民的同意才能立項。

(3)建立公開、公正、合理的拆遷程序。在做建設規劃用地立項之初，規劃部門應該協同有關政府部門召開有當地人大代表和被拆遷范圍內的居民代表參加的聽證會，充分聽取他們對于該項目的意見。一旦拆遷計劃和方案得到3/4以上拆遷地居民認可，政府或開發單位應該為拆遷人提前安排好適合搬遷的經濟適用房源和臨時周轉房。

4.2 執行層面是關鍵

(1)嚴格規范拆遷主體的資格和行為。為使拆遷工作在法律框架內規范有序進行，政府部門一方面要嚴格審核拆遷主體的合法性，要嚴格實行拆遷許可證制度，認真審核拆遷條件，依法查處未取得拆遷許可證而擅自拆遷的違法違規行為。對未制定拆遷方案、手續不齊、拆遷補償安置資金不落實的項目，一律不得發放拆遷許可證。另一方面政府部門要堅持執法跟蹤服務，監督拆遷建設過程，提高房屋拆遷施工單位的安全意識和拆遷施工行為的規范性。

(2)提高拆遷工作人員素質。在拆遷過程中，拆遷工作人員工作簡單粗暴，甚至濫用強制手段的現象時有發生，這嚴重侵害了被拆遷人的合法權益。要做好房屋拆遷管理工作，就必須建立起一支適應社會主義市場經濟要求的高素質的房屋拆遷工作隊伍。應進一步提高拆遷工作人員素質和執法水平，拆遷工作人員不僅要熟悉拆遷方面的專業知識和法律、法規，還應當掌握《行政處罰法》、《行政復議法》以及民事方面的法律、法規。

4.3 配套制度改革是保障

(1)政績考核制度。在進行政績考核時，要堅持正確的政績觀和科學的發展觀，不能只注重經濟方面的指標，應該看到是否真正做到了“以人為本”，是否在促進城市發展的同時也維護了被拆遷人的合法權益，是否維護了社會的穩定。

(2)確保人大審查監督權的正當行使。 隨著法治理念日益深入人心，地方人大在社會主義民主法制建設的作用、在防止政府職能異化方面的作用也越來越重要。地方人大對憲法和法律賦予的職權要依法大膽地行使，不能把它做為本地政府不當政策合法化的工具。

(3)綜合保障制度。拆遷會給被拆遷人帶來教育、醫療、就業等方面的問題，因此，在安置被拆遷人的同時，也應該想方設法解決這些問題。

參考文獻

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