論行政處罰的自由裁量權

程占維

摘要：通過兩起交通事例，提出了行政處罰程序中，行政機關自由裁量權的不好控制，并且提出行政處罰的簡易程序也應當遵循合理、合法的原則。重點討論如何規制行政機關的自由裁量權。探討如何適當合理地運用行政自由裁量權具有現實意義。因此，我們應當對自由裁量權在行政處罰簡易程序中的作用以及控制加以深入探討，按照行政法律、法規規定的原則，研究如何運用簡易程序來控制自由裁量權的行使，以期有利于行政部門正確、及時而有效地執法，切實保障行政相對人的合法權益，也希望能使嚴格意義上的行政法治在實質上得以落實。

關鍵詞：行政權；自由裁量權；簡易程序；告知制度；司法變更

中圖分類號：D912.1文獻標識碼：A文章編號：1672-3198(2009)06-0249-02

1問題的提出——兩起交通管理事例的見證

事例一：四川某學院某老師出校門騎自行車到距離約18米遠的零三招待所辦事，被交警抓住，稱其逆行，欲罰款5元。某老師辯稱：我如果堅持順行的話，則要騎到數碼廣場過馬路，然后順行至林蔭街路口，再過馬路，才能到這來，這樣肯定有500米的距離。而且我這樣走，距離又短，不會影響人家。但交警還是認為某老師違反了《道路交通安全法》，沒有采納某老師的意見，最終罰款了結。

事例二：2007年12月13日，筆者騎著電瓶車經過成都市東城根街與羊市街交叉路口，實際上我有急事，卻忘了具體地址，停下來看我抄在紙上的地址，此時一名交警示意我靠邊，然后要求我拿出合格證明，由于沒隨身攜帶，我的車子被扣留了，同時讓我出示了身份證。就在短短的二十分鐘左右，一共就扣了5個電瓶車。當然，交警給我們都交付了扣押通知書。我當時那種心情就別提有多窩火了。

以上兩個案例可以看出，行政執法人員在行政過程中，表現出了不同的執法原則。案例一的交警的確是嚴格按照法律辦事，因為相對人的確是違反法律法規在先。這樣，就給執法人員嚴格執法提供了法律依據。但這里交警同志忘了行政執法不僅僅要依法辦事，還要遵循合理性原則。就如案例中的情形，相對人騎行500米的距離與18米的距離相比，我們行政機關應該保護的哪種利益呢?要回答這個問題，首先我們應當明白一個道理：行政機關的行政執法是為著人民利益而來的。既然這樣，此時我們完全可以犧牲所謂的法定原則，而遵循合理性原則。如果一味地機械地守法，這兒，就會適得其反，恰恰造成了相對人不必要的損失。因此，我們不能機械地理解發條，否則，它是對法律的曲解，是對公民權利的踐踏，是對相對人利益的忽視。

案例二也好不到哪兒去，筆者本來要去辦事，就這樣被交警扣押了車子，盡管交警也許是進行一個什么行動，但作為一個普通的公民來說，你可以搞什么：“嚴打”、“閃電”行動，但你絕不應該侵犯我們基本的權利!事實上，交通部門本意是為了整個城市的交通秩序、交通安全而進行的行政行為，是為了廣大市民的利益出發的，但是，在作出決策之前，還是沒有充分考慮各方面的情況。因為你的清查行為是沖著違法者而去的。當然，我并不是說，只要我不犯法，你執法部門要想碰我就沒門!我要強調的是，執法部門在執法過程中，一定要平衡各方面的利益，不要犧牲大的利益而追求小的利益。你想，一個守法的公民，被無緣無故的誤認為是騎的賬車，又被白白地浪費一次就職機會，第二天還得自己搭上公交車去取車，這能不郁悶嗎?

2對行政處罰自由裁量權的規制和監督

我們知道，任何權利都有被濫用的可能，因此，要對自由裁量權進行規制和監督，則是依法行政的必然要求，也是構建法治政府的必要條件。我們得在以下方面對其進行協調。

首先，對行政處罰簡易程序進行完善。行政處罰簡易程序有其存在的必要性、可行性和合理性。而且，在追求行政效率的今天，簡易程序更加凸顯了其存在的意義。簡易程序可以在快速的處理中彰顯對相對人的保護，因為畢竟人們的業余時間是有限的，加上人們也不愿意花更多的時間為自己的違法行為負責，事實上要讓相對人既要受到行政處罰，又要賠上寶貴的時間，無疑不是雪上加霜。從這個意義上來講，簡易程序也就恰恰可以彌補這一缺陷，能讓相對人快速脫離處罰程序，但筆者并不是強調相對人繳完罰款或接受了其它處罰就完事，實際上行政處罰本身還要堅持處罰與教育相結合的原則。否則，行政相對人只接受處罰，而不受到起碼的教育，到頭來，違法行為照常屢禁不斷，這就是繳了罰款就了事帶來的后果。但我們又不能走向另一極端，認為簡易程序根本就沒有存在的必要，這也是不對的。正確的是，我們在適用簡易程序時，不能過分簡單，又不能過分復雜；該簡則簡，不該省的一定不能省。《行政處罰法》第34條規定：“執法人員當場作出行政處罰決定的，應當向當事人出示執法身份證件，填寫預定格式、編有號碼的行政處罰決定書。行政處罰決定書應當當場交付當事人。”此條規定無可非議。但筆者認為這些簡易程序的條文過分簡單，缺乏可操作性，因此，我們建議對其進行適當的修改完善：(1)對已規定的條文進一步細化，尤其是處罰決定書應當當場交付當事人，增加規定：如當事人拒不簽收，則執法人員可以注明情況，說明原因，或者采取留置送達；(2)《行政處罰法》簡易程序針對的是必須作出處罰的情況，缺乏對有些違法行為自由裁量的規定，即執法人員根據當時實際情況，可以酌情免除處罰的規定，筆者認為這也應該歸入簡易程序之中。

其次是要完善告知制度。告知對執法機關來說是法定義務，對相對人而言是了解相關處罰情況的權利。告知，是行政處罰程序必不可少的法定程序環節，也是衡量交通違章處罰等行政處罰是否有效的公正程序標志。美國學者施瓦茨也認為：“行政法更多的是關于程序和補救的法，而不是實體法。”行政機關在做出行政處罰決定前，應當告知當事人其違法行為的事實、承擔的法律責任、處罰的理由及事實依據和法律依據；告知當事人依法享有的陳述權、申辯權、申請聽證權和請求回避權。當事人進行陳述和申辯的，行政機關必須充分聽取當事人的意見；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納，不得因當事人申辯而加重處罰。在做出行政處罰決定時，行政機關應當同時告知當事人對行政處罰決定不服的，可依法申請行政復議和提起行政訴訟的途徑和期限。行政處罰告知書應以書面形式，并載明上述內容。

最后則是加大行政機關行政處罰的司法審查力度。200多年前，孟德斯鳩在《論法的精神》中就曾一針見血地指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。”權力制衡，就是要求我們首先要對有權力者進行監督。按照我國行政訴訟法的規定，行政訴訟的目的是為了行政相對人而提供司法救濟途徑來維護相對人的合法權益；也是人民法院通過對具體行政行為的司法審查來實現司法權對行政權的規制和監督，以促進行政機關依法行政。法院對司法變更權的運用就體現了司法權對行政權的制約，否則，得不到制約的權利是非常可怕的。“變更”是司法權對行政權的變更，當然，并不是對行政權的干預，相反，正如有句法諺“司法是社會正義的最后一道防線”所說，這是由司法的本身性質所決定的。司法最終原則是法治原則的體現，也是法治精神重要的支柱。司法變更權是行政相對人權利救濟的有效手段，是司法最終裁判權的充分體現。

參考文獻

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