論“結建”地下防空室的權利歸屬

賴國松　戴玲靜

摘要：我國現行《物權法》第136條規定：“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權。”“結建”地下防空室是占用建設用地地下空間，依法利用國家優惠政策和業主繳納的稅費建造的，其產權應歸國家所有。

關鍵詞：物權法；地下防空室；所有權

中圖分類號：D913文獻標識碼：A文章編號：1672-3198(2009)06-0256-01

1“結建”地下防空室的特征及意義

“結建”人民防空地下室，通常指結合民用建筑修建的防空地下室，《中華人民共和國人民防空法》(以下簡稱《人防法》)第二十二條規定：“城市新建民用建筑，按照國家有關規定修建戰時可用于防空的地下室”。這里所說的民用建筑，是指住宅、旅館、招待所、商店、大專院校教學樓和辦公、科研、醫療用房等，必須按照國家有關規定修建戰時可用于防空的地下室。此處的“民用建筑”是區別于“軍事建筑”和生產性工業建筑而言的。同時，人民防空地下室也有別于普通地下室，它是按照國家規定的《人民防空工程戰術技術要求》修建的防空地下室，必須具備戰時可用于防空的各種要素條件要求，能夠達到設計要求的防護能力。

為了有效地組織人民防空，保護人民的生命和財產安全，保障社會主義現代化建設的順利進行，依據《人防法》的規定，城市民用建筑必須建造地下防空室。結合民用建筑修建防空地下室是用一筆較少的投資取得戰備、社會、經濟效益的好辦法。它不僅是戰時保障城市居民就近就地掩蔽，減少傷亡損失的有效途徑，而且在平時，又是抗震救災保持地面建筑穩定的重要措施，同時還可以大大節省城市用地，緩解城市交通緊張狀況。當今，世界各國普遍采用這種利國利民的辦法，用法律的形式規定修建防空地下室。

2依據《物權法》可單獨確立建設用地地下空間使用權

我國《物權法》第一百三十六條規定：“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權。”這一規定為我國土地空間的利用確立了根據，為建立我國土地空間權體系奠定了基礎。由《物權法》該條規定可推知，建設用地使用權既可以在土地地表設立，亦可以在土地的地下或地上一定空間上設立。土地地下空間和地上空間，是指土地地表上下一定空間外的地下空間和地上空間，權利主體針對地表、地上空間和地下空間形成的對應權利為普通地上權，地上空間權和地下空間權。

在城市建設用地的利用過程中，國家可以根據《物權法》的規定，在城市土地的地下空間或地上空間設定新的建設用地使用權，但此權利的設立不得損害已設立的地表的用益物權。同時應該明確，這一制度設計并不違反物權法定原則，此處的地上與地下空間權并不是一項單獨的用益物權，其內涵于建設用地使用權的概念之內。

空間權并不是一項單獨的用益物權，從空間權的來源來看，它與地上權的來源并無不同，因為二者都是土地所有人基于他人在自己土地上有建筑物或其它工作物之目的需要使用土地而將該土地使用權讓渡給他人的；另外，從兩項權利設立的目的看，兩者都是為了在設立的標的上有建筑物或工作物之目的，只不過空間去的標的為空間，而地上權的標的為土地而已；從兩項權利的內容看，空間權利人與地上權利人同樣都享有對標的的占有、使用與收益的各項權能。因此，從上述幾個方面看，空間地上權與普通地上權并無本質的不同。由此推知，地下空間使用權，是城市建設用地使用權的組成部分，“結建”人民防空地下室所占用的空間屬于國家所有，是國家建設用地使用權的一部分。

3“結建”地下防空室所占空間屬地下空間使用權的一部分

依《物權法》規定，用益物權包括土地承包經營權、宅基地使用權、建設用地使用權和地役權。建設用地使用權是指利用土地營造建筑物、構筑物和其他設施建設的權利。建設用地使用權分為國有土地建設用地使用權和集體土地建設用地使用權。國有土地建設用地使用權是指公民、法人和其他經濟組織進行非農業建設依法使用國有土地的權利。“結建”地下人民防空室主要是結合城市商品房依法建設的，所以其絕大部分使用的是城市的土地。《物權法》第四十七條規定：“城市的土地，屬于國家所有。”所以“結建”地下人民防空室所占用的土地，屬于國有土地的一部分，需強調的是，由于地下防空室的特殊屬性，其占用的國有土地，不是國有土地的地表部分，而是國有土地地下一定的部分。

土地空間權理論是隨著社會經濟的迅速發展，城市土地資源日益緊張，人類不斷探索土地的綜合利用的情況下而產生的。對土地空間的開發和利用，改變了利用土地平面的傳統，大大提升了土地的綜合利用價值。伴隨著土地空間的開發和利用，土地空間權的權利體系也不斷得到完善，且逐漸以制定法的形式加以調整和確認。

由于城市的土地屬于國家所有，所以普通地上權和自然附屬于其上的地下和地上的空間也應該屬于國家所有。

依《物權法》規定，非國家主體可以通過轉讓或劃撥的方式取得城市土地建設用地的使用權，但根據土地空間權理論，非國家主體取得建設用地使用權，是指其取得的是在法律規定的地表上下符合一定利用目的的普通地上權，并不意味著其已經取得了該土地的地上和地下無限制的空間利用權。如果允許取得普通地上權人無限制的利用其取得普通地上權的土地上下空間，勢必影響國家為了公共利益而對土地空間的開發利用，同時也容易造成權利界限的混同，產生沒必要的糾紛和矛盾，造成權利歸屬的混亂。只有作為城市土地的所有者國家，才可以根據公共利益的需要，對土地的地下和地上的空間依法予以轉讓或開發利用，人民防空地下室的建造，是利用土地地下空間的表現，其所占用的地下空間屬國家所有。

4“結建”地下防空室的其他國有屬性

依據《物權法》第一百三十六條的規定和有關空間權理論，普通地上權及土地空間權屬于國家所有，國家既可以就普通地上權以轉讓或劃撥的方式將該土地承載的建設用地使用權轉給其他主體，也同時可以就土地空間權所承載的建設用地使用權轉給其他主體，以實現土地經濟價值的立體開發和充分利用。“結建”地下防空室所占用的地下空間，是國家擁有土地的一部分，開發商等建設主體并未獲得該地下空間的建設用地使用權，所以其無法取得該建筑物的所有權，同時也無權對其作出其他處分。

從《人防法》規定的“誰投資、誰使用、誰收益”原則來看，要解決使用收益問題關鍵是明確投資主體。明確了投資主體，根據民法中“誰投資，誰所有”的理論，也就解決了其權屬爭議問題，即“誰所有”。

首先，開發商對“結建”地下防空室建造未投入成本。在人防工程的建設過程中，土地管理部門將人防工程定位為非贏利性質，房地產開發商沒有受讓該土地地下空間的使用權，不用繳納土地出讓金。同時其前期繳納的人防工程的相關材料和建設費也作為開發成本，打入房屋銷售價格，可見，開發商對防空室未有成本投入。

其次，業主承擔的部分成本屬于依法履行的法定義務。在開發項目中，防空地下室是按非贏利不能有償轉讓的性質列入開發項目的公共配套設施支出，屬于開發成本，業主實際上承擔了結建人民防空地下室的部分成本。但承擔相關成本并不意味著其享有該工程的所有權，這一負擔屬于依法應履行的義務。我國人民防空法第八條規定：“一切組織和個人都有得到人民防空保護的權利，都必須依法履行人民防空的義務。”第四條規定：“人民防空經費由國家和社會共同負擔，有關單位應按照國家規定負擔人民防空經費。”第二十二條規定：“城市新建民用建筑，按照國家有關規定修建戰時可用于防空的地下室。”結合民用建筑修建的防空地下室，都是建設單位履行法定義務的一種表現，是必須履行的一種社會責任。值得注意的是，履行法律強制規定的義務，不是投資。

綜上所述，“結建”人民防空地下室所占用的土地地下空間的所有權與使用權均屬于國家所有，其材料費和建設費也以賦稅的形式在轉讓過程中由業主負擔，所以其所有權應歸國家所有。