解決分配不公體制改革為要

周天勇

要綜合和全面地解決分配不公、GDP居民分配比例下降、地區發展不平衡等問題，需要從方向上進行調整，相應地謀劃一些重大的戰略設計。

規劃四大戰略

一是制定和實施加速城市化和人口區域間流動的戰略。改變目前人均GDP 3200美元時比同樣發展水平國家城市化滯后15%的局面，推進農業剩余勞動力和人口向城市和城鎮轉移，推進中西部地區的剩余勞動力向沿海發達地區的城市和城鎮轉移，進而使剩余勞動力向工業，特別是向服務業轉移。并建議在“十二五”期間開征耕地“撂荒稅”，這樣在勞動力轉移出外的情況下，加上耕地稅成本，使農民能將耕地轉移給種糧大戶耕種，實現農業的規模經營和勞動生產率的提高，使農業領域迅速變少的勞動力和人口分配農業增加值，會增加在農村農民的收入；而農民向城市轉移，能獲得比農業收益高的務工收入，還會壓低城市工資的上漲幅度。這樣可以從戰略上縮小城鄉居民間的收入差距，也縮小區域間居民的收入差距。

二是制定和實施10年促進小企業發展的戰略規劃。中國目前將5個個體戶折算成一個小企業，加上法人企業，全部人口與全部企業相比，每千人口擁有企業水平僅11個左右，遠低于發達國家的每干人口擁有企業45個左右，也低于發展中國家的每千人口擁有企業25個左右。小企業發展極為不足，是中國目前中等人口少、因剩余和失業而貧困人口多、因勞動力需求不強而工資水平低，進而收入分配不公和基尼系數高的最重要的原因。因此，在“十二五”期間，制定一個未來10年振興和促進小企業發展的戰略，是擴大就業、解決民生、穩定社會的當務之急，也是增加中等人口、減少因勞動力剩余和失業而貧困人口、降低基尼系數最重要的戰略。

三是制定和實施加速發展服務業的戰略。服務業是密集吸收勞動力的產業領域，與同樣發展水平的國家相比，中國GDP服務業增加值比率，比一般國際水平低20個百分點；服務業就業的比率占全部就業的33%左右，比一般國家水平低27個百分點左右。如果從“十二五”期間開始，加速服務業的發展，吸收從農業領域中轉移過來的剩余勞動力，吸收從工業領域中因資本有機構成提高而過剩的勞動力，吸收從大中專學校畢業學生、軍隊復員人員、被征地農民，使他們能在服務業中得到就業，拿到工資，其家庭獲得收入，就會大量地減少因勞動力剩余和失業而貧困的人口，產業結構向充分利用勞動力改善，會大大增加居民的收入格局，降低居民問收入的基尼系數。因此，“十二五”期間，需要制定一個切實能振興服務業發展的戰略規劃，以及相應的體制改革方案，并以各部門的體制改善和政策促進相配套，真正使服務業成為我國吸收勞動力就業、增加居民收入的廣闊領域。

四是制定一個長期的提高國家福利的戰略規劃，并加以實施。根據中國人口眾多和處在發展過程之中，但是已經具備一定經濟實力的國情，逐步地提高對城鄉貧困人口的低保標準和范圍，建立健全城鄉醫療、養老、失業、傷殘等社會保障網，并擴大覆蓋面和逐步提高標準，加大對教育和衛生事業的投入，特別是對上學學生給以就學資助，從而建立一個全社會的循序漸進、承認城鄉差別并逐步取消其差別的社會保障和公共服務體系，在發展達到經濟發達水平時，建立一個有競爭力、財富豐裕和公平正義的社會主義福利國家。

只有在戰略上進行大的調整和努力，才能從全面和動態的格局上，解決GDP居民分配比例低、中國城鄉居民收入差距大、居民間收入分配基尼系數高、地區發展不平衡等問題，真正建設一個人民共同富裕的國家。

改革體制弊端

導致收入分配不公還有體制原因，從直接層面看，有政府和行政性事業單位收費罰款及其部門利益、地方政府房地產財政利益、國有企業壟斷、公務員的隱性收入等原因。從間接層面看，還有金融壟斷、稅制不合理導致的分配不公。因此，在“十二五”期間，應當進行以下重大的改革和調整：

首先，要改革和調整稅收和政府收入來源結構，在財政收入的來源結構中，逐步降低對創業、投資和企業的征稅，加大對資源、財產、利用財產食利、排放和國有資產的征稅和收繳紅利。1.小企業的增值稅率到3%，小企業的營業稅降低到3%；對勞動、技能、知識型的小企業，個人所得和小企業所得合并征稅，避免企業所得和個人所得重復征稅，減輕對創業、投資和經營企業的稅負。2.礦產資源稅從計量征收改革為計價征收，費改稅，大幅度提高淡水、土地使用、石油、礦產、空間通信頻道等資源使用的稅率。3.普遍開征房產稅，設為縣級區域的稅種，對房屋中已經含有土地出讓金的，先征后返，對于人均超過30平方米的，按照超過面積的多少，進行累進征稅：對別墅多加一道土地使用稅。4.對排放量較大的企業，包括家庭大排量汽車、排水等，所有的排污行為，都由稅務部門征收排污稅，并提高稅收標準。5.國有企業運用的公共資源，除了全民的資產外，還有政府的特別許可、獨占的資源、貸款的偏重，以及上世紀90年代不良資產核銷和債轉股等全社會代價等，其利潤應當交給全民使用。用了這樣多的公共資源，不向國家交資產應得利潤，這在資本主義國家也是說不通的。應當盡快由目前的國資委主導的國有資本金預算進一步改革為直接面向財政部門的上交利潤預算，納入公共預算分配之列。6.社會保障由向社保部門繳費改革為由稅務部門征稅，形成稅務征收、預算管理、基金運作、社保部門操作、社會化發放、審計部門監督的運行機制。

其次，改革政府的收入，特別是收費和土地出讓體制，將政府全部收入控制在占GDP總量25%的范圍內，將政府的行政公務開支限制在15%的范圍內。目前，實際政府的全部收入已經達到GDP的35%左右，行政公務開支也在財政全部支出的35%左右。這也是抑制創業、企業和就業，扼制勞動者收入增長，增加行政公務和事業部門人員收入，導致分配不公的一個重要原因。1.應當通過社會聽證和人民代表大會有關法定程序，嚴格控制政府各部門和行政事業單位機構設置、人員編制、臨時協編和雇傭人員；特別是一切政府稅收、收費和罰款項目的設置和改動，一定要由人大審查批準，重大項目應當進行社會聽證；“十二五”期間，大規模清理政府各部門和各行政性事業單位的收費和罰款項目，絕大部分應當加以廢除，極少量的通過人大審查預算保留的項目，也必須改費為稅，并且納入財政預算管理。2.徹底改革目前土地政府寡頭壟斷供應的招拍掛制度，形成競爭性的供應市場，以抑制地價暴漲，并且逐步降低土地的價格水平。改變一次將土地幾十年出讓金收上來的體制，為土地交易增值稅、房產稅、占用土地過多的土地稅等，使土地有關的地方財政收入可持續。用以解決目前房價過高、政府利用土地和建房收入多次分配、被征地農民利益受損、城鎮居民居住成本過高、新進城市和城鎮的農民買不起房等問題。3.集體所有制和國有土地應當同地同價，不能再實行征用補償的辦法。這方面的改革和立法應當徹底一些。一是非公益性用地，不再經政府征用，集體用地直接進入市場，由用地商到土地交易所尋找，其交易中的級差地租，由政府通過稅收的辦法加以調節。二是政府公益性用地，對集體土地，也要按照市價進行收購，價格太高的，可以用征收增值稅的辦法加以收回。農村和城郊集體土地，除其公共使用的部分，承包的耕地和宅基地，使用權永久歸農戶所有。并且，這種使用權，除了國家在公共利益時征用外，在符合規劃土地用途的前提下，農戶可以將土地長期使用權在各種用途中轉讓、出租、抵押、入股和出售，從而擴大和增加農民財產性收入的來源。

再次，“十二五”期間，解決收入分配不公、GDP居民分配比例過低的一個重要環節，是改革高度壟斷的金融體制，大力發展能給小企業融資的民間小銀行。收入分配不公和GDP居民分配比例過低的一個重要原因，是目前的銀行體系壟斷了絕大部分信貸資源，而且將其大部分貸給了資本密集型、就業人數很少的國有企業，大量的財富是國有企業占有壟斷資源創造的，它們有優先權主動地分配這些財富；而小企業幾乎得不到社會信貸資金的資源配置，于是規模不能擴大，生產不能持續，不能容納更多的勞動力就業，使大量的勞動力不能通過勞動創造財富和分配財富，結果，導致創造財富和分配財富的不公平。因此，如果“十二五”期間，不能推進金融體制的改革，不能解決小企業發展的融資問題，鼓勵創業、增加企業、擴大就業、提高勞動分配能力、改善GDP居民分配比例，也將會成為一句空話。

第四，要通過制度設計和制定，來解決非法、灰色和隱性收入問題。從王小魯的研究看，一部分居民的收入被低估，國民收入中相當一部分居民的收入被漏算，他估計在4萬億元人民幣左右，其中即有非法收入，也有介于合法和不合法之間的灰色收入，也有被漏征稅的合法收入。1.嚴厲打擊和懲處行賄受賄、貪污、地下黑色經營等違法犯罪活動；完善規劃、工程建設、土地審批、探礦采礦權出讓、項目資全下撥、行政審批許可、行政監督執法、干部考核任用、公務員和事業人員錄用、國企采購和銷售等各個方面的程序，使其程序化、公正化，在陽光下操作，形成杜絕貪污和行賄受賄的制度和機制。2.推進廉政黨、政府和事業建設，建立黨政、事業和國企領導，包括行政公務員、行政性事業職員的財產來源、狀況申報制度。特別是十七屆四中全會提出的，對官員及其親屬房產、投資入股、經辦企業等情況要進行申報。3.在保護個人隱私的前提下，一切在銀行、稅務、工商、房地產、學校、社保等等系統的個人信息均實行實名制，建立全國聯網的公民個人身份、銀行賬號及存款、房產、收入、社會保障、證券開戶等信息系統，立法打擊這些系統買賣個人信息的違法活動，從而，給公務人員財產逐步公開化、對房產征稅等，建立成熟和現代的技術條件。

另外，“十二五”期間繼續調整財政支出結構、加大教育衛生等事業支出，推進公共服務均等化，完善公共財政；擴大社會保障覆蓋面，逐步提高社會保障的水平和層次，解決異地轉移問題；加大對經濟發展不平衡地區的轉移支付等問題都非常重要。

20世紀90年代中期到今天，中國處在一個農業社會向工業和城市社會劇烈轉型的時期，許多拉美南亞非洲國家在這一時期，居民間的收入差距是拉大的，如不加以高度重視，可能涉及社會的安定和國家的安全。

從這個角度看，收入分配問題在“十二五”期間，已經到了非解決不可的地步了！

（作者系中共中央黨校研究室副主任）