論我國水權初始分配制度的完善

劉斌　田義文

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

內容摘要：水權初始分配制度作為水權制度的重要組成部分，是水權制度建設的基礎和前提。一個完善的水權分配制度需要滿足環境保護、水資源管理及利用等多方面的要求。本文根據這些要求，結合對我國水權初始分配制度發展狀況的分析，提出了完善我國水權初始分配制度的相關建議。

關鍵詞：水權 初始分配 制度 完善

水權初始分配制度應滿足的條件

（一）在環境保護方面要做到合理

水資源具有雙重屬性，不僅是重要的經濟資源，同時還是重要的生態資源。經濟的發展需要足夠的水資源作保證，但要維持良好的生態環境同樣要有相應的生態用水量的保證。因此，水權初始分配制度應在經濟性用水和生態性用水間做出合理的分配。我國多年來都延續以經濟建設為中心的思路，經濟性用水對生態用水大量擠占，許多流域河流斷流，生態破壞現象嚴重。建立合理的水權初始分配制度，能有效兼顧生態用水和經濟性用水，能在保持生態環境與水資源可持續利用的前提下，促進經濟的發展。

（二）在水資源管理方面要做到公平

權力的初始分配實際上是利益的分配，一個不公平的權利分配機制，將無法維持正常的運行。近年來，隨著我國水資源形勢的進一步嚴峻，區域間及區域內部對水資源的爭奪愈演愈烈，水事糾紛頻發，而行政機關往往無法有效解決，給水資源管理帶來巨大的困難。這主要是因為水資源匱乏，同時通過單純的行政手段進行分配無法保證利益分配的公平，因而無法形成對用水者有效的約束。只有水權初始分配真正做到公平，行之有效的管理才能成為可能。

（三）在水資源利用效率方面要做到明晰

提高水資源的利用效率有多種途徑，但最有效率的途徑是通過市場的、經濟的手段。在我國水權初始分配制度尚未建立的情況下，許多地區就已經有水權交易的實踐，如浙江的東陽－義烏水權交易，通過交易相關地區在一定程度上解決了行政手段長期無法解決的水資源需求問題，但這種交易都是在沒有明確的權利歸屬的情況下進行的，實質上是水商品的買賣，并不能算作是真正意義上的水權交易。這也為新的矛盾埋下了伏筆。經過幾年的實踐，不僅東陽－義烏水權交易的各方未達到滿意的結果，而且上游的磐安縣及與東陽相鄰的嵊州市也認為該筆交易損害了他們的利益。市場配置需要清晰的權利界定，只有通過明確的初始水權的分配使水權落實到具體的用水者手中，才具備了通過市場高效率配置的可能。水權才能有效地通過轉讓的方式流向使用效益更高的用水者，達到水資源的優化配置，最終提高水資源的利用效率。

我國水權分配制度的發展及成績

（一）我國水權初始分配制度的發展

自然調節階段。最初水權的初始分配都以自然形成的用水習慣、用水意識、村規民約等非正式的水權制度約束為主，當時水資源相對充裕，能滿足大多數用水主體的需要，政府對水資源管理的需要并不是很迫切。

行政為主導階段。隨著水資源的緊缺，在節水及提高水資源利用效率的要求下，政府逐漸加大行政權力在水權分配中的力度，在尊重前述非正式水權制度的基礎上，開始了以行政為主導的水權分配機制。但由于沒有有效的制度規制，水權分配不合理、水事糾紛現象層出不窮，并且形成了事實上的優先權模式。其表現為誰先引水、誰就有水資源使用權。在水資源的空間配置上，表現為中上游優先用水。在水資源的行業配置上，表現為經濟用水擠占和挪用生態用水，嚴重影響了水資源的利用效率，加大了水資源管理的難度并造成了環境的巨大損害。

制度探索及建設階段。為了應對水環境日益惡化及水事糾紛日益增多的問題，我國開始注重水權初始分配制度的探索與建設。在流域層面，我國開始在重要的流域開始設立管理機構，在區域間制定分水方案。如黃河流域，早在1987年國務院就向黃河流域11省（區）下發了《黃河可供水量分配方案》，1998年，國家發展計劃委員會、水利部又頒布了《黃河可供水量年度分配及干流水量調度方案》和《黃河水量調度管理辦法》，在1988年水量分配比例的基礎上，確定了枯減豐增的原則。我國1988年《水法》第三十一條和2002年《水法》第四十五條分別對這些制度進行了確定和保留。通過這些制度安排，我國跨界水資源利用的無序狀態得到了一定程度的改善。在總結以上制度探索取得的成績的基礎上，2008年水利部出臺了《水量分配暫行辦法》，標志著我國的水權初始分配制度的基本建立。

（二）我國水權初始分配制度建設取得的成績

《水量分配暫行辦法》是多年來我國水權初始分配制度建設成績的集中體現。這部規章的頒布對我國目前存在的水量分配方式的合理部分進行了法律上的確認，并確定了水量分配應遵循的原則，構建了我國水權初始分配制度的框架。

《水量分配暫行辦法》適用于跨省、自治區、直轄市的水量分配和省、自治區、直轄市以下其他跨行政區域的水量分配。主要規定了以下幾方面的內容：規定了水資源可利用總量或者可分配的水量，將保護生態與環境和水資源可持續利用作為水量分配的前提，將環境保護的理念融入了水權分配；規定了水量分配應當遵循公平和公正的原則及需要考慮的相關因素，兼顧了生活、生產、生態與環境用水。在制度上確定了經水量分配確定的行政區域水量份額，是實施用水總量控制和定額管理相結合制度的基礎，規定了各省級行政機關及流域管理機構，其他各地方行政機關與上級水行政機關在水量分配上的協商機制及上級行政機關的審批機制，使我國的水權分配制度具有了較強的可行性。規定水量分配方案制訂機關可以與有關行政區域人民政府協商預留一定的水量份額，加大了行政機關對水資源分配的管理力度，更有利于環境安全。

（三）我國水權初始分配制度仍有待改進

我國水權初始分配制度建設盡管取得了一些成績，但我國正處在計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型過程中，總體來看《水量分配暫行辦法》計劃經濟的色彩仍比較濃厚。其中規定過于原則，環境保護力度不高，分配層次不深，及無具體并合理的分配方法等情況仍然很突出，無法保證水權初始分配的公平、合理及明晰。因而，《水量分配暫行辦法》確定的制度只能認為是我國水權初始分配制度建設過程中的一種過渡性的制度安排，我國水權初始分配制度仍需進一步完善。

進一步完善我國水權初始分配制度的措施

（一）更加注重對環境的保護

綜觀《水量分配暫行方案》，雖然規定了以保護生態與環境和水資源可持續利用為前提確定可用于分配的水量，規定了統籌安排生活、生產、生態與環境用水等原則，但這些原則都沒有可靠的制度保障，水資源的有效利用仍然是這部規章的中心。在這樣的制度安排下，可以預見生態與環境用水問題并不能得到有效的保證。這種困境的形成與我國環境管理的分割性有著直接的關系，在部門利益的驅動及環境問題復雜性的情況下，我國水資源管理領域長期存在著“環保部門不下水，水利部門不上岸”的問題。而環境是一個有機統一的整體，水權的初始分配在資源的利用及環境的保護上有同樣重要的意義，它們之間相互促進、相互制約。我國水權初始分配應在環境保護方面確定具體的制度，在水權初始分配中應打破環境管理的分離性，由環保、水利等部門共同制定分配方案，真正做到合理安排生活、生產、生態與環境用水。

（二）應體現水資源是國家所有

《水量分配暫行辦法》主要用于跨行政區域水資源的分配，這與我國水資源區域間分配矛盾最為集中的現狀密切相關。區域間水資源爭奪激烈的一個重要原因在于，我國水資源雖由國家所有，但水資源的使用收益卻主要由地方政府享有。我國2002年《水法》第48條規定，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當繳納水資源費，具體辦法由國務院規定。根據2006年《取水許可和水資源費征收管理條例》，除部分跨界水資源費的決定、征收及使用由流域管理機關負責外，都由省級水政機關決定。這樣就形成了國家享受水資源所有權，地方政府卻從中受益。這種國家水資源所有權的虛置狀態，只能促使省級政府和其他地方政府的逆向選擇，使用的水資源數量越大，得到的財政收入就越多，而不是付出更多的代價，因而，區域間水資源的爭奪也更為激烈。目前《水量分配暫行辦法》確定的協商機制，雖然在一定程度上能遏制這種情況，但要從根本上解決這個問題，還需要改變這種“國家所有，地方受益”的狀況。要求各區域在取得水資源的同時，向國家繳納能反映水資源價值的費用，以約束地方用水逆選擇，真正提高水資源的使用效率。

（三）拓展水權初始分配的層次

水權初始分配一般需要分三個層次。第一層次，將區域水權分配到各子區域，由各級政府代表國家行使本區域內水資源分配的權利；第二層次，將子區域內水資源分配到區域內各行業，包括生活、工業、農業、環境等，由水行政主管部門行使行業間水資源分配；第三層次，將行業水資源使用權分配到各用水戶，實現水權配置到戶、分水到戶。目前，我國的水權分配制度的規定仍停留在第一個層次上，只解決了區域間總括性的水權分配問題。水權初始分配的最終落腳點是在每一個具體的用水者，在一個完善的水權制度下，他們也將是提高水資源利用效率及進行水權交易的最主要主體，各級行政機關只擔負著水權管理及分配的職能。如果水權的分配只停留在區域層面上，區域以下的水權分配仍然將是完全以行政為主導的方式，無法保證分配的公平，更無法達到明晰，甚至由于水權交易的合法主體主要是各級行政機關，產生各行政機關為了自身利益“與民爭水”的情況。因此將水資源在區域間進行配置只是完成水權初始分配制度的一個步驟，還必須在更深的層次上發展，直至在具體用水戶間確立公平、明晰的分配制度，為水權的管理流轉打下良好的基礎，提高水資源的利用效率。

（四）改進水權初始分配的方法

影響區域水權初始分配的主要因素可以概括為社會因素、經濟因素和自然因素三個方面的多項指標，包括區域產水率、環境需水量、人口數量、城鎮化程度、用水現狀、用水效益、經濟發展水平等，每個因素對水權的分配都有影響，每個影響因素要占到多大的權重都需要經過詳細的推算、權衡。而目前我國水權初始分配做了原則性的規定，要求遵循公平和公正的原則，考慮水資源條件、用水歷史和現狀、供水能力和用水需求等方面的關系，統籌安排生活、生產、生態與環境用水；在具體的分配方法上只確立了以流域為單元的區域間協商及上級機關批準的機制，對水權初始分配的具體依據并未涉及。這種分配方式上的安排，只能在表面上解決目前水權初始分配上的矛盾，然而，如何在分配方式上達到公平、公正，通過何種依據確定各個區域需要的水量；如何保證環境用水等方面存在更深層次的矛盾。因此必須綜合生態、環境、水利、工程、經濟等各個學科及部門的努力，才能尋找出更為合理的分配辦法。

參考文獻：

1.宗邊.中國成為水資源最窮國家之一[N].中國環境報，2004

2.劉斌.淺議初始水權的界定[J].水利發展研究，2003

3.曹明德.論我國水資源有償使用制度—我國水權和水權流轉機制的理論探討與實踐評析[J].中國法學，2004