我國行政問責制:一種現實困境的分析

巴永杰

摘要:行政問責最初是作為應對公共危機的應急措施而步入我國政治生活的,僅是一種非常態的問責風暴,制度化和規范化是其必然走向。必須著眼于行政問責制建設中問責法規的缺陷、問責文化建設的滯后、問責官員救濟的缺位和公民參與問責的缺失等多個角度對我國行政問責制度進行審視和突破,以期能更有效的推動我國行政問責制走向程序化、制度化和法制化。

關鍵詞:問責 行政問責制 現實困境 路徑選擇

三鹿毒奶粉事件以及9·8”襄汾潰壩事故,引發了席卷全國的問責風暴,一批負有重大行政責任的官員被問責,體現了政府“應時而帶動,與時俱進”舉措,凸顯了民意的力量,彰顯了民主政治的進步。從實踐的角度詮釋了“權為民所用,情為民所系,利為民所謀”的深刻內涵。但是,我們應該理性地感覺到行政問責作為一項“新制”,缺乏系統的制度支撐、缺失行政問責文化的土壤以及公民參與問責的環境等,充分認識并突破這些困境將成為我國行政問責制度建設的應有之義。

一、理論解析:行政問責制的內涵審視

對行政問責制的研究是從“問責制”概念起步的。“問責制”,顧名思義,就是“你的責任,出了差錯,唯你是問”的意思,國內學者劉厚金認為行政問責制是指法定的公共權力主體針對各級政府及其公務人員所承擔的職責和義務的履行情況而實施的、并要求其承擔否定性結果的制度規范。[1]行政問責制也即是對問責客體在使用公共權力時的所有行政行為及后果進行全過程的監督和能夠被追究責任的一種制度安排。

學者黃健榮從政府問責的理論基石的角度闡述了問責制的合理性、合法性和必要性:[2]從參與式民主理論角度表明,實施問責是回應時代要求推動和保障公眾直接參與公共管理的必然選擇;從交易成本理論論證,問責可以推進建設高效廉潔的政府;從委托人/代理理論角度揭示,問責關系是人民與政府之間委托/代理關系的合理延伸;從社會資本理論論證,問責是提升社會資本存量的必由之路;從制度主義層面論證,問責是公共管理制度良性運行的保障;從善治理論考察,推進問責有利于推動我國公共管理真正形成由政府部門與公民社會協調合作以實現公共利益最大化的善治體系,實施問責新政,是推進善治的必然選擇。

學者周亞越認為行政問責制的內涵主要包含:[3]1.行政問責的客體,也稱問責的對象是指“向誰問”。各級政府及其公務員。2.行政問責的主體,是指“由誰問”。"不僅有同體的問責主體即行政機關的上級領導"而且有異體的問責主體包括人大、中國共產黨、各民主黨派、司法機關、新聞媒體、公眾等。3.行政問責的范圍,是指“問什么”。不僅要對發生的重大事故問責,而且要對行政作出的錯誤決策問責;不僅要對濫用職權的行政作為問責"而且要對故意拖延,推諉扯皮等行政不作為問責。4.行政問責的程序,是指“如何問”。“問”的過程包括質詢、彈劾、罷免等方方面面的程序要求。5.行政問責的責任體系。按照中國人民大學行政管理學研究所所長毛壽龍的觀點,承擔責任有四個層面:一是承擔道義上的責任,向受害者和公眾負責;二是承擔政治上的責任,也就是向執政黨和政府負責;三是承擔民主的責任,向選舉自己的人民代表和選民負責;四是承擔法律的責任,要向相關法律規定負責,看是否有瀆職的情形存在。6.行政問責的后果。后果是政府及其公務人員承擔相應否定性制裁的責任。承擔責任的主要方式有:公開道歉、責令作出書面檢查、通報批評、公開譴責、誡勉、引咎辭職、責令辭職、免職、撤職、行政處分、司法處理等。

二、現實考察:行政問責制實施中的問題

行政問責制從公共危機的應急措施逐漸走向政府管理的制度規范,回應了民主政治、行政變革的要求,彰顯了我國在尋求制度突破、優化公共管理與服務水平的一種有益的嘗試和創新。然而,不容樂觀的是行政問責制在制度建設上的內在缺陷,使其在現實運作的過程中存在很多的障礙,導致推行政府官員問責的問題是多重的,突出表現在以下方面:

(一)行政問責法規的缺陷

目前,我國的行政問責制領域的法律法規仍處于不甚健全的狀態,使得行政問責制缺乏強制力作為保障。從應該問責領導的事件來看,盡管個案中也有腐敗因素,但是許多事件是由領導不作為和處理不妥當造成的。因此如果沒有相關的法律法規作后盾,官員問責就難免顯得有些牽強,實際執行起來缺乏持續性和警戒性。學者劉厚金認為,法規零散可操作性差,地方政府創制的問責規范與法治體系多有沖突,其合法性、持久性受到普遍質疑。[4]就目前全國范圍來講,中央層面僅有一些追究責任的條款散見于各種相關的法規、規章和文件之中,但是尚未形成系統化的制度和法規支撐體系。各地方政府層面出臺的行政問責暫行辦法雖然在一定程度上體現了民主法治下的行政問責理念,從理論層面上較之以往的責任追究制度有了很大的突破,但仍存較多內在的缺陷,比如行政問責的法規依據不統一,難以操作;責任追究主體單一,惟“上”是從;問責范圍狹窄模糊,唯“過”是問;責任追究手段偏頗,罷官為終等。

(二)行政問責文化的滯后

“問責”的落實有賴于在整個社會中形成一種“問責”的政治文化氛圍,但在一個有著幾千年封建意識的積淀,“官本位”思想以及官場“潛規則”盛行的傳統政治文化大行其道的土壤中,致使行政問責文化的發展步履維艱。2004年轟動全國的阜陽奶粉造假致使10多名嬰兒死亡、近200名嬰兒嚴重營養不良的案件被披露出來以后,該市分管衛生工作的副市長公開向媒體表示:“如果人民群眾還能信任我在這個崗位上,我不想引咎辭職,我還想繼續干下去”。[5]這就是時下部分政府官員只看到自己的權力而忽視應有的責任,責、權對等觀念缺失的自然流露。可以肯定,如果整個社會缺少行政問責文化氛圍, 那么社會民眾普遍具有依附仆從的政治心理,主權意識不強、監督意識缺失,他們甚至并不知道自己有監督和問責官員的權力,行政問責制則會因缺少觀念和文化支持而無法充分發揮其作用。

(三)問責官員救濟的缺位

“行政救濟是指由國家法律規定的、對因違法或不當行政行為造成公民、法人和其他組織合法權益侵害,以及因合法行為造成其損失時進行救濟的法律制度的總稱”。[6]問責之所以被稱為“風暴”,定然意在其嚴厲、果敢、迅猛,同時也反映了行政問責在我國尚未形成一套完善的操作運行機制,在問責過程中難免出現操作的無章可循,使問責結果在法治和恣意人治之間出現偏差和失誤。更為重要的是,《公務員法》沒有對責任追究和道義上辭職作出任何法律救濟的規定。被問責官員的抗辯申訴權利沒有得到充分保障的情況下,處理問責對象的過程基本上還是幕后操作,缺乏應有的信息公開,權利救濟渠道又失序。如果這一環節失衡,必將致使我國行政問責尤其是高官引咎辭職在制度化構建中陷入新的困境。如何妥善處理那些被問責的官員一棒子打死,束之高閣,和防止其過快的復出,規避其憑不正之風將問責的效果虛化。特別是對主動引咎辭職的僅是道義上負有責任高層官員,進行救濟顯得尤為必要。

(四)公民參與問責的缺失

公民參與是行政問責制得以良好運轉的一個社會條件。然而,中國傳統社會上遺留的“官本位”主導價值觀念,導致畸形的權力崇拜,使公民在政治參與上表現的臣民意識,表現為其主權意識淡薄,政治參與不積極,對政府的決策、管理、執行等行政行為漠然視之。此外,從我國公民的實踐角度來看,由于信息不對稱和表達自己利益暢通渠道的缺失,也在一定程度上抑制了公民進行有效的政治參與和官員問責,使很多公民對一些政治活動和政治事件只能被動的接收,并沒有主動地參與進來。隨著我國政治文明的不斷進步,公眾對政府管理社會公共事務和提供公共服務提出越來越高的訴求,政府及其官員也越來越重視對社會公眾正當需求的積極回應,以提高政府治理的合法性。所以,如何培養及怎樣培養一個公民社會,以促醒和提高公眾的人民主權意識和官員問責觀念,從而達到公民對政府及公職人員的失職、瀆職進行有效的問責參與,必將成為行政問責制在發育的實踐中和理論的探索中進一步深入的應有課題。

三、完善措施:行政問責制建設中的路徑選擇

學者張創新認為,當前我國行政問責面臨的主要困境是有問責之事,無問責之法,即存在嚴重的制度資源稀缺。[7]行政問責制不僅是一種政治邏輯或執政理念,而且是一個系統的吏治規范,因此必須在政治生活中通過一定的配套制度得以落實。 “如果不能跟進制度保證和相應的配套措施,問責制也有可能扭曲、變形,淪為選擇性懲罰以防止責任范圍擴大,甚至掩蓋更大責任的工具。”[8]如果沒有完善的制度體系支撐,必將成為政府部門問責乏力的重要根源。為此,完善行政問責制的路徑選擇主要應從以下幾個方面來改進:

(一)構建成熟的問責制度體系,完善行政問責制的法規支撐

依據事實和法律法規來完善行政問責制,是民主政治和法治社會的必然走向。以實現行政問責制的剛性化、硬化,產生制度之力,同時體現出行政問責制的操作性、細膩性,散發細節之美。首先,構筑科學嚴格的責任追究和問責制度平臺:界定公職人員及權力,規范問責對象及職責,明晰問責事由,厘清問責標準,完善問責程序等。此外,建立健全行政問責制的配套法律法規,銜接現有法律、規章和行政法規,消除相互抵觸的條款規定,彌補體制漏洞和法律缺陷,強化問責的操作性,增強法治的強制力約束。再著,進一步實現行政問責的體制外的監督控制,例如強化新聞輿論媒體的“第四種權力”,使媒體密切關注政府官員的行政活動,一旦發現官員失職、瀆職的線索,就孜孜不倦的揭露和跟蹤報道,使公職人員難逃輿論監督。正如芬蘭拉普蘭大學教授特爾圖·烏特里阿倫形象表述的:“對待腐敗行為,新聞媒體的工作是到處打聽并大喊大叫。這樣的新聞媒體的存在本身就是對腐敗的一種威懾。”[9]

(二)倡導新型的行政問責文化,完善行政問責制的倫理內涵

毋庸置疑,社會轉型期的行政文化環境仍然具有濃厚的傳統色彩。而問責文化是行政問責制的靈魂,是實施責任追究的內在精神驅動。如果缺失新型的問責文化這個柔性機制,即使有健全和完善的問責制度平臺,行政問責的有效運作是不可能實現的。為此,倡導和培育新型的行政問責文化建設:首先,應該著眼于以正確的民主法治理念引領官員的職業道德培訓,強化公共行政人員的責任意識和“民本”思想,使責任意思和“民本”思想內化于工作操守中。其次,以不斷的法規制度創新培育出問責文化的新內涵,提升公共行政人員的道德自律和“官德”建設,實現制度約束與道德自律的有機統一。再次,以深入的問責教育塑造新的公共服務精神,轉變公共行政人員的權力本位和“唯上”理念,克服傳統官場的文化積弊,以彰顯出“廉潔奉公、勤政為民”的深刻內涵。最后,以搞好全社會的政治文化建設為契機,大力培育全社會的行政問責意識的提升。

(三)拓寬問責官員的救濟渠道,完善行政問責對象的權益保障

“權利依賴于救濟”,無救濟則無權利。任何權利必須要設定救濟的途徑,這是法治的基本理念之一。面對問責官員救濟制度的缺失,要進一步健全和拓寬問責官員內部行政救濟的申訴渠道,從而增強內部行政救濟的及時性和有效性;同時擴大行政復議或訴訟范圍,逐漸允許被問責的公職人員對某些涉及自身權益的行政行為通司法程序向相關上級機構申請行政復議,也可以向法院申請行政訴訟,以司法手段來維護自己的合法權益。此外,必須考慮建立被問責公職人員的政治經濟待遇等保障機制,應妥善安置問責公職人員,強化對其的跟蹤管理,使他們在新的崗位上能充分發揮自己的優勢,真正落實干部資源的優化配置。特別對在道義上主動引咎辭職的高層公職人員,應根據其特長和一貫表現,“如果官員僅是道義上負有責任,那么可能被重新任用”,中國人民大學公共管理學院教授張成福認為。

四、強化監督和公民參與機制,完善行政問責主體的多元化

一個完美的民主社會,既需要責任政府的建立,也需要積極性的公民參與。[10] “只有公民的積極參與,才會使政府負起責任而不敢消極懈怠;只有公民積極參與,才可以使政府更具有回應性和有效性”。[11]首先用法規和制度來保障公眾問責權利的落實,以強化監督和參與機制。政府應主動提供全方位、多渠道的參與方式,例如舉行公開聽證會、實行民意問卷、建立決策咨詢機構等。其次,培養公民積極參與問責的主權意識和問責觀念,施行有獎舉報和保密制度。再次,充分發揮網絡的輿情功效,整合有價值的網絡民意為監督和問責提供參考。最后,構建暢通的民眾和政府的互動機制,在利益表達和利益協調過程中,推動政府與公民的良性合作,使理論上的公民的政治訴求成為現實的強音表達。

參考文獻:

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[6]曾祥瑞.行政救濟論[M] .北京.人民出版社.2002.3;

[7]張創新、趙蕾.從“新制”到“良制”.我國行政問責的制度化[J].中國人民大學學報.2005.(1):115;

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[11]汪偉全.公民參與.推進行政問責的重要途徑[J].探索與爭鳴.2007.(7):36-38。