淺析在監外執行罪犯管理中存在的問題及對策

張玉明

[摘 要]監外執行既體現了法律的嚴肅性,又體現了人道主義精神,對于罪犯的改造起到了積極的作用,取得了良好的效果。由于監外執行罪犯分散較廣,給監督管理工作增加了相當大的難度,監外罪犯在管理中存在很多的問題,要完善判決機關、決定機關與執行機關的法律文書送達制度,確保判決與執行的相互銜接。完善有關對監外執行罪犯監督考察與監管的法律法規。同時,公安機關應當進一步加強對監外罪犯的監管,嚴格執行刑事訴訟法和相關法律法規的有關規定,充分發揮基層組織和群眾對監外執行罪犯的監督和幫教作用。要對監外執行人員進行法律法規教育,幫助他們增強遵守法律法規的自覺性,檢察機關應加大刑罰執行監管力度。

[關鍵詞]監外執行;管理;問題;對策

監外執行是我國一項重要刑罰執行制度,它既體現了法律的嚴肅性,又體現了人道主義精神,對于罪犯的改造起到了積極的作用,取得了良好的效果。但是,由于種種原因,監外執行管理工作現狀令人擔憂,相當一部分監外執行罪犯在執行中長期漏管、脫管,不能夠接受監督機關的監管。

一、監外執行的基本狀況及特點

以筆者所在方正縣為例,我縣地處黑龍江省東部山區, 距省城哈爾濱170公里,幅員3 000平方公里,現有人口23萬,所轄8個鄉鎮,共有10個派出所。近年來,我縣監外罪犯人數總體呈上升趨勢,截至2008年5月30日,我縣現有監外罪犯155名,其中:判處緩刑149人;剝奪政治權利5人;假釋1人。從數量上看,緩刑罪犯居多,占90%以上;從犯罪類型上看,交通肇事犯罪44人,占28%;故意傷害犯罪39人,占25%;盜竊犯罪21人,占13.5%;從來源上看,本地、農村的居多,占71%。由于監外執行罪犯分散較廣,給監督管理工作增加了相當大的難度。

二、監外罪犯在管理中存在的問題

1.法津文書傳遞不暢通,交付執行工作脫節,交接程序不完善,法律文書不按時送達。在考察中,基層派出所普遍反映沒有收到監外執行罪犯的判決書及執行通知書等法律文書。法院對罪犯判處緩刑后未能將《判決書》等法律文書及時送達公安機關或當地派出所,或交付執行沒有嚴格按照告知程序告知監外罪犯應當在什么時間范圍,在哪個監督部門報到,以及不按期限報到的后果,導致監管部門無法掌握監外罪犯的基本情況,不能建立相關監外罪犯管理檔案并對其監管,這就必然造成監外執行罪犯漏管的發生。如2006年我縣開展“核查糾正監外執行脫管、漏管專項行動”,本縣轄區共計核查出監外執行罪犯115名,因為法律文書不能及時送達造成漏管的監外罪犯就有83人。

2.執行機關監管機制不夠健全,監管力度不夠。根據我國法律規定,監外執行罪犯由縣級公安機關指定其居住地公安派出所具體負責監督考察,并建立健全監外執行罪犯的各項管理制度、檔案和各類臺帳,定期進行教育和考察,實行規范管理。監外罪犯應按規定定期向公安機關報告自己的活動情況并匯報自己的思想動態。但從實際情況看,各基層派出所雖然都建立了管理制度、監外執行罪犯檔案和臺賬,但不少派出所存在監管檔案不全,未建立監督、考察小組,無幫教措施等情況,有的罪犯檔案袋中只有一份判決書而沒有考察、幫教記錄。有的監外執行罪犯不按規定向公安機關報告自己的活動情況監管機關也不過問,以致一些監外執行罪犯外出后監管機關對其去向、出去做什么事都不清楚,也就無法對其進行監督與考察。

3.在市場經濟體制下,監外罪犯外出打工經商的多,監外執行難度加大。法律規定,監外執行罪犯外出要向當地公安機關請假和定期匯報思想及活動情況。但在市場經濟體制下,一些監外罪犯為了生存,必須從事一些經營活動,或外出打工,而法律卻沒有根據實際情況做出相應規定,這就使得居住地公安機關、基層組織和群眾難以對他們進行監管。從我們考察的情況看,每年都有約20%的被考察對象是在外地打工或從事商業經營,而公安機關對他們的考察監督因其在外地而難以進行。

4.基層組織和群眾監督流于形式,幫教措施形同虛設。監外執行作為一種刑罰執行方式,具有開放性的特色。罪犯應在專門機關和基層組織、群眾的監督之下接受教育改造。但在實踐中,監外罪犯被裁決的情況往往只有公安派出所或其親朋知道,而基層組織和群眾知之甚少。大多數基層組織和群眾只知道罪犯已被釋放回家,而對其為什么被釋放回家,是否還在服刑期間、刑種是什么則不甚了解。在這種情況下,基層組織和群眾監督只能是流于形式。有的雖然存在形式上的幫教組織,但由于幫教措施不健全,實際上也沒有發揮應有的監督、幫教作用。

5.對監外執行工作認識不足,監督不力。基層派出所普遍警力不足,隨著維護社會治安任務的不斷加大,他們往往偏重于查處刑事案件、治安案件和調處民事糾紛以維護轄區內的社會秩序,而對監督監外執行罪犯這一“軟任務”重視不夠,使監外執行工作責任難以落實,以致出現無監督措施,無監督組織,無幫教活動等情況。

三、避免監外執行罪犯漏管脫管的方法和對策

1.完善判決機關、決定機關與執行機關的法律文書送達制度,確保判決與執行的相互銜接。法院做出管制、剝奪政治權利、緩刑判決和假釋、暫予監外執行決定后,應當及時與執行機關聯系,并按照刑事訴訟法及相關法律法規的規定,及時辦理交接手續。在具體工作中,要做到:(1)書面手續當面交付清楚。(2)判決書、交付執行決定書及有關監外執行罪犯的所有法律文書及時送達執行機關,使執行機關了解和掌握監外執行罪犯的犯罪事實、監外執行的法律依據、期限、內容,以便制定監管措施。(3)監外執行罪犯檔案由縣級公安機關(下轉56頁)(上接54頁)統一備案后,由其居住地派出所分別建立監管檔案。這樣,就可以有效防止發生監管脫節現象。

2.完善有關對監外執行罪犯監督考察與監管的法律法規。在市場經濟體制下,適應形勢發展的需要,明確規定對外出打工經商的監外執行罪犯的監督與管理方式,改變監外罪犯單一由居住地公安機關監管的傳統監管方法,可以規定為:對被判處緩刑、管制、剝奪政治權利、在刑罰執行期間假釋、暫予監外執行的罪犯,由居住地公安機關執行。罪犯因生產、生活需要必須離開居住地的,應當如實向公安機關書面報告自己的去向、生產經營地或者暫住地,并經縣級公安機關批準。公安機關在核實其報告后,應當及時委托其生產經營地或者暫住地的公安機關代為對其進行監管。受委托的公安機關應當及時建立監管檔案并對其進行監管。這樣,就可以避免對監外執行罪犯的監管出現真空的情況,有效防止脫管現象的發生。

3.公安機關應當進一步加強對監外罪犯的監管,嚴格執行刑事訴訟法和相關法律法規的有關規定。不僅要建立監外罪犯檔案、臺賬,而且要制定相應的監督管理制度,如考察制度、監外執行罪犯定期匯報制度等,并指派專人進行跟蹤考察與監督管理。對監外罪犯的思想動態、生產生活情況、去向等要做到了如指掌。對監外執行罪犯的跟蹤考察、監管情況,每月一次的被監管人員思想匯報等,派出所都應當歸入監管檔案。同時,上級公安機關應將派出所對監外執行罪犯的監管情況納入基層派出所考核范圍。

4.充分發揮基層組織和群眾對監外執行罪犯的監督和幫教作用。公安機關應當在罪犯被確定監外執行刑罰和刑罰執行期滿后,向罪犯居住地周圍群眾和罪犯所在單位公開宣布,讓基層組織和群眾充分了解在自己身邊犯了罪的人,司法機關做出了怎樣的處理。同時,應當開展有關法律法規的宣傳教育,讓基層組織、群眾知道如何對監外執行人員進行監督幫教。群眾知道了罪犯的犯罪情況,才能對監外執行罪犯進行有效的監督,并協助執行機關做好監管工作。公安機關在做好其他工作的同時,還應和基層組織、群眾一起,建立對監外執行罪犯的幫教組織,并制定有效的幫教措施。

5.對監外執行人員進行法律法規教育,幫助他們增強遵守法律法規的自覺性。不少監外執行人員本來就是因為不懂法而犯罪,缺乏對自己觸犯法律并應承擔法律后果的認識,對其被決定監外執行刑罰過程中應當遵守的義務不清楚,甚至認為法院判決后就沒有自己的事了,既不向派出所報到,也不定期匯報自己的思想。因此,監外執行決定機關在向監外執行人員宣布監外執行決定時,應當告訴他們在監外執行期間應當遵守的法律法規,以及及時到公安派出所報到、定期匯報自己思想動態等事項。

6.檢察機關應加大刑罰執行監管力度。監所檢察部門對自己轄區內的監外執行人員,在全面掌握并且做到心中有數的前提下,要建立完善的檔案管理制度,實行一人一檔,跟蹤監督,并對所有的監外執行人員每年進行一至二次全面考察。對考察中發現的問題要及時依法進行處理。對派出所監督管理機制不完善、未建立幫教小組及幫教措施沒有落實的,及時建議派出所建立健全;對脫管漏管的,根據不同情況,有針對性地向派出所提出建議;對考察中發現暫予監外執行條件消失的,及時建議有關部門作出收監決定。從而確保監外執行工作的嚴肅有序進行,維護國家法律的正確統一實施。□

(編輯/穆楊)