縣級政府行政體制改革分析

劉玉榮

摘要:縱觀20多年來我國行政體制改革,縣級政府行政體制還存在大量問題,行政體制改革勢在必行。本文重點分析了縣級政府行政體制改革的必要性,當(dāng)前縣級行政管理體制改革面臨的主要問題以及縣級政府行政體制改革的對策的問題。

關(guān)鍵詞:縣級政府 行政體制 改革

隨著新一輪地方政府機構(gòu)改革在全國的順利推進(jìn),按照中央部署,各地在省級政府機構(gòu)改革基本完成后,將同時啟動市縣級政府機構(gòu)改革。縣級政府作為我國行政管理體系的重要組成部分,直接面向基層、連通城鄉(xiāng),既是黨和國家方針政策的執(zhí)行者,又是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的直接指導(dǎo)者,具有承上啟下、連接城鄉(xiāng)的重要作用,是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的樞紐。在地方政府改革中,推進(jìn)縣級行政體制創(chuàng)新,實現(xiàn)模式轉(zhuǎn)型,對于理順省級以下的機構(gòu)關(guān)系、權(quán)力關(guān)系以及財政關(guān)系,完善地方行政管理體制,提高縣級政府行政效能,具有重要意義。

1.縣級政府行政體制改革的必要性

1.1縣級政府行政管理體制自身建設(shè)的需要

縣級政府作為中國現(xiàn)代行政構(gòu)架中的一個重要層級,改革開放以后特別是20世紀(jì)90年代中期以來,遇到了職能轉(zhuǎn)變的困境和前所未有的財政壓力的挑戰(zhàn),構(gòu)成了縣政改革的根本動因。伴隨市場經(jīng)濟改革的深入,由“吃飯財政”引起的對縣級政府規(guī)模增長的關(guān)注,重心集中在機構(gòu)改革方面,而二十多年機構(gòu)改革的種種努力都沒有達(dá)到預(yù)期的效果。

1.2縣級政府職能轉(zhuǎn)變的需要

縣級政府作為我國農(nóng)村基本的區(qū)域性政權(quán)設(shè)置,是國家機構(gòu)承上啟下的重要環(huán)節(jié),是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的樞紐。同時,縣級政府擔(dān)負(fù)著許多繁重的任務(wù),面臨的困難和矛盾最為集中,職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)最為艱巨。構(gòu)建和諧社會的歷史任務(wù)對政府管理和服務(wù)能力提出了更高的要求,在構(gòu)建和諧社會的過程中,縣級政府承擔(dān)著不可替代的角色,而政府管理與服務(wù)的能力與政府職能的轉(zhuǎn)變是密不可分的。縣級政府要適應(yīng)和諧社會的發(fā)展要求,必須全面加強政府管理的觀念更新、職能轉(zhuǎn)變和行為規(guī)范。

1.3縣域經(jīng)濟發(fā)展的需要

縣級政府除了要擔(dān)負(fù)必要的政治、社會、文化等職能外,經(jīng)濟職能是極其重要的乃至核心的職能。縣級政府的一項重要工作就是發(fā)展經(jīng)濟,實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟的跨越式發(fā)展,并盡量減少市場力量的負(fù)面效應(yīng)。縣域經(jīng)濟在國民經(jīng)濟大系統(tǒng)中處于基本層次,是宏觀經(jīng)濟層次中最基本的調(diào)控單位,是經(jīng)濟發(fā)展的一個重要組成部分,是國民經(jīng)濟的區(qū)域基礎(chǔ)和基本支柱。縣域經(jīng)濟貼近物質(zhì)資料生產(chǎn)的實際,處于行政管理和政策落實的前沿,始終發(fā)揮著承上啟下、連接城鄉(xiāng)的作用。

2.當(dāng)前縣級行政管理體制改革面臨的主要問題

2.1理論研究層面的欠缺

在一定程度上是宏觀層面的研究,對縣級政府管理和改革的研究成果較少,已有的一些研究成果與實踐結(jié)合不夠緊密。再加上我國疆域遼闊,各地縣域發(fā)展差別較大,導(dǎo)致理論研究與管理實踐的脫節(jié),縣級政府改革和創(chuàng)新實踐缺乏科學(xué)理論的指導(dǎo)。因此,如何在宏觀層面研究的基礎(chǔ)上,考慮各地縣域發(fā)展的要求,加強對縣級行政管理理論的研究,本身就是縣級行政管理體制改革和創(chuàng)新面臨的一個重要挑戰(zhàn)。如果不能有效地解決這個問題,就不能正確地認(rèn)識、解決和應(yīng)對縣級行政改革和創(chuàng)新中面臨的各種問題和挑戰(zhàn)。

2.2行政管理體制改革的目標(biāo)模式選擇問題

在行政管理體制改革的目標(biāo)模式選擇問題上,存在著一定的爭議。一部分學(xué)者認(rèn)為,中國行政管理體制改革的目標(biāo),應(yīng)該是建立“有限政府”或“小政府、大社會”,而另一部分學(xué)者認(rèn)為,在社會主義市場經(jīng)濟條件下,中國行政管理體制改革的方向,應(yīng)是建立有所為、有所不為的“有效政府”。 目標(biāo)模式選擇對改革的方向和成效形成影響。

2.3現(xiàn)有的行政體制的制約問題

當(dāng)前縣級政府行政改革與創(chuàng)新面臨的最大阻力是現(xiàn)有的體制制約。從更深層次上說,體制制約首先是權(quán)力結(jié)構(gòu)層次存在弊端。在這一體制中,縣是上級行政命令的被動接受者和執(zhí)行者。縣級政府既缺乏發(fā)展本地社會經(jīng)濟的自主權(quán),也缺乏相應(yīng)的動力源。另外,垂直管理體制對縣級政府職能發(fā)揮也形成一定的不利影響。近年來,越來越多的職能部門脫離了地方政府的控制,實行垂直管理。越來越多的部門垂直上劃,權(quán)力上收,有相當(dāng)一部分經(jīng)濟、社會管理權(quán)上收在中央和省市,從而支離了縣級政府的權(quán)力體系,影響了政府職權(quán)的完整性。

2.4縣級政府職能轉(zhuǎn)變不到位問題

目前的縣級政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀徊坏轿?在公共管理中凸顯了全能型政府的種種弊端。官僚機構(gòu)膨脹、效率低下、回應(yīng)性差、財政負(fù)擔(dān)加重是政府包攬社會經(jīng)濟事務(wù)的嚴(yán)重后遺癥。

3.縣級政府行政體制改革的對策

3.1重塑中國縣級政府的角色

縣級政府角色的轉(zhuǎn)換是發(fā)展縣域經(jīng)濟、解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。它必須完成從計劃經(jīng)濟體制下的全能政府向有限政府轉(zhuǎn)換,從行政管制向依法行政轉(zhuǎn)換,從制定計劃的政府向引導(dǎo)、培育市場的政府轉(zhuǎn)換,從以權(quán)力為運轉(zhuǎn)軸心的政府向以社會公共服務(wù)為核心的政府的轉(zhuǎn)換,從人治政府向法治政府的轉(zhuǎn)換。實現(xiàn)人員精干,高效運轉(zhuǎn),以最少的行政成本,實現(xiàn)最優(yōu)化的行政管理。

3.2實行省直管縣體制

通過推行省直管縣,可以改革目前我國行政區(qū)劃中不合理因素,特別是參考政治、經(jīng)濟、社會、自然等因素情況下劃小省區(qū),劃清邊界,有利于改善中央與地方的關(guān)系,有利于加強中央的領(lǐng)導(dǎo),有利于為國家和社會的穩(wěn)定與發(fā)展創(chuàng)造一個良好的行政區(qū)劃體制環(huán)境。在經(jīng)濟上實施強縣擴權(quán),在財政上實行省管縣,可以賦予縣級政府更大的自主權(quán),把一些原本屬于地市級政府的行為審批權(quán)里直接下放到縣。

3.3優(yōu)化縣級政府公共服務(wù)職能

對于我國來說,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題,是全面建設(shè)小康社會的重點和難點所在。加快縣域經(jīng)濟發(fā)展,改革和完善現(xiàn)行的農(nóng)村經(jīng)濟體制,加快農(nóng)村城市化進(jìn)程,是推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的根本途徑,是解決“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實出路。在這一歷史進(jìn)程中,縣級政府的重要作用尤其值得關(guān)注和重視。對縣級政府公共服務(wù)的現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行研究,并有針對性地提出完善縣級政府公共服務(wù)機制的對策,有利于提高縣級政府的公共服務(wù)能力,有利于滿足公眾對公共服務(wù)日益復(fù)雜化、多樣化的需求,進(jìn)而有利于完善社會主義市場經(jīng)濟體制、實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)。

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