大部制改革的理論基礎、國際經驗與推進策略

杜治洲

摘要：大部制改革是當前我國行政體制改革的熱點話題。文章認為，必須認識大部制改革的理論基礎，借鑒發達國家的成功經驗，研究策略以進一步推動我國政府大部制改革的進程。

關鍵詞：大部制；無縫隙政府；政府職能

大部制，即大部門體制，就是指把業務相似職能相近的部門進行合并，集中由一個大部門統一行使。一方面可以精簡政府機構。減少部門之間的職能交叉和權限沖突，簡化公務手續：另一方面也可以減少橫向協調困難，裁撤議事協調機構。有利于建立統一、精簡、高效的符合市場經濟和民主法治要求的現代化政府體制。大部制是當今世界許多發達國家的普遍做法，也是未來中國政府機構設置的大趨勢。

一、大部制改革的理論基礎

1，管理學理論基礎。法國管理思想家法約爾主張較小的組織管理幅度，認為組織上層領導的直接下屬保持在6個左右為宜。這一思想反映在政府組織結構上，就要求政府組成人員維持較小的規模，相應地，每個政府組成人員領導一個“大部”。法國中央政府的部是指在部長領導下的、具有同一目標的總體。它們主管政府某一方面的行政事務。通常設在首都巴黎，但管轄范圍遍及全國，數量維持在20個左右。例如。公共衛生部行使公共衛生、疾病保險和社會保險管理職能，經濟與財政部綜合行使預算、關稅和間接稅、保險、公債、煙草專賣、國內貿易和物價管理這些職能。

2，公共管理學理論基礎。

(1)“無縫隙政府”理論是大部制改革的公共管理學理論基礎之一。無縫隙政府理論的創始人拉塞爾·M，林登認為，政府應該建立“無縫隙組織”以為公眾提供一體化的、便捷和高效的服務。對于那些和它相互作用、相互影響的人和事物來說。無縫隙組織提供了一種流暢的、真正的不費氣力的經驗。無縫隙組織的顧客與服務提供者直接接觸；兩者之間不存在繁文縟節、踢皮球，或者是諸多遁詞。無縫隙組織以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務。并且，無縫隙組織的一切都是“整體的、全盤的”，它是一個完整統一的整體，無論是對職員還是對最終用戶而言，它傳遞的都是持續一致的信息。大部制改革與無縫隙政府理論一脈相承，大部制改革就是將職能相近的部門統一起來建立若干大的獨立的無縫隙組織，以提供無縫隙的、連續一致的服務。

(2)服務型政府理論是大部制改革的另一個公共管理學基礎。建設服務型政府，確保政府機構的管理更加規范、透明、低成本、高效率，服務更加積極主動、便捷經濟、公平公正。實現政府、社會和私人三方良性互動的行政運作，是實行大部制所追求的改革目標。大部制改革正是基于服務型政府的邏輯前提而提出的，其目的在于進一步整合政府職能，最終打造服務型政府。

二、大部制改革的國際經驗

研究顯示，目前各主要發達國家的內閣機構大多實行“大部門體制”，內閣機構設置一般在20個以下，其中加拿大最多，為19個，英國、法國、澳大利亞都有18個部，美國、俄羅斯、韓國的內閣機構為15個，日本內閣設l府12個省，瑞典9個部。中國和主要發達國家部門數量的對比情況可以看出，我國政府機構的數量與發達國家還有較大的差距。推行大部制改革的空間還很大。認真考察國外大部制的成功經驗，可以使我們認清市場經濟較為發達的國家其政府機構設置的趨勢，為我們推行大部制改革和今后的行政體制改革提供有效的借鑒作用。國外大部制的主要經驗包括：

1，完善的市場經濟和較為成熟的第三部門，為轉移政府職能提供了良好的條件。完善的市場經濟體制使得政府可以擺脫行使直接的、微觀的經濟管理職能，轉而行使與市場經濟的要求相一致的公共行政職能。市場經濟條件下政府的一般職能是：促進市場健康有序運行：提供和保障社會公共產品和服務；保護自然環境和消除外部性：實施收入再分配和社會保障；對國民經濟的發展速度及結構、方向實施宏觀調控。前三項職能屬于外部保障職能，后兩項屬內部調控職能。由于市場經濟的完善和政企分工的發達，政府部門主要圍繞宏觀公共職能組成。每個部門的職能范圍都比較廣泛，政府部門的職能不涉及對經濟和社會的微觀干預，而是主要行使政策制定、宏觀調控與監管職能。大量的第三部門承擔了政府不再行使的職能，既能滿足公民的公共需求又能提高滿足這種需求的效率，因為這些自治組織提供的服務非常具有針對性，交易成本低。這在根本上限定了政府的職能范圍和部門數量。

2，建立有效的部門間協調機制。大部制政府組織結構對部門內外協調提出了更高的要求。隨著部門數量的減少和職能的擴大，行政部門需要減少與上級首長溝通的環節并強化溝通力度。此外，大部制將原來的部門間協調任務內部化了，這需要強化部長的協調作用，圍繞部門的亞職能開展部門內部領導的分工與協作。如果大部不能及時協調矛盾，大部就有分開的必要。這就是我們觀察到的部委的“分分合合”。

對于大部門間的協調，西方主要國家普遍采用兩種方式來加強部際溝通：(1)以行政首腦的辦事機構或政府委員會作為綜合協調機構。如美國目前設立的14個總統辦事機構分別負責相關領域內的綜合協調工作，日本的內閣官房和英國的內閣辦公廳均作為本國的最高協調機構來主導部門間協調，德國相當于部級的總理府事務部協調各個部門的工作；(2)以部門間會議形式開展部際交流協調。如法國的部長會議、部際會議。日本“特命內閣大臣”主持召開的相關閣僚聯合會議。此外，在美國，直接把企業經驗引進政府。就某一項目成立跨組織、跨地域的攻關、協作小組，通過加強組織間的橫向聯系網絡，把不同的利益統一到共同的任務上。

3，部門下設獨立機構。在西方國家，進行大部制改革的機構實際上是內閣機構，內閣機構實行首長負責制。掌管決策事務，向行政首腦或議會負責；在內閣機構外還存在眾多的獨立機構，這些機構履行的職責和行使的權力雖然不同，但其在法律上的地位是相似的：它們獨立于內閣機構外。獨立行政機構依法執行法律賦予的責任。獨立監督機構對執行過程及結果進行監督并有權對執行中的違法行為進行處罰，獨立機構不受政府部門首長或其他政治勢力的影響。其中獨立行政機構直接對總統負責。并且可以根據社會和經濟發展的特殊需要靈活設定。而獨立監管機構則通常負責某一具體類型的公共政策，由于其往往融合了行政、立法和司法的某些職能，顯得比較超脫，也富有權威性。目前，英國約有131個獨立行政機構；美國約有56個獨立機構和4個半官方機構，德國約有36個政府各部門直屬的聯邦高級機構與部門。

4，理順中央與地方政府的權力關系。實行大部門制改革。還應該理順中央與地方政府的權力關系。中央政府管理更側重宏觀性、間接性和指導性。其公共職能集中于政策制定與統一監管。地方政府管理更側重具體性、直接性和執行性。愈來愈多地承擔著地區教育、科技、公共事業等公共職能。因此。中央與地方的機構改革應相互

協調又不失靈活性。美國的聯邦政府與地方政府的密切合作并充分放權。聯邦政府的各部。主要是制定行業政策和標準。并對執行情況進行監督，而地方政府則重在政策實施和細節管理，兩者相得益彰，不僅提高了效率，也在一定程度上有效地杜絕了腐敗。

5，及時解決大部制改革帶來的新挑戰。推行大部制容易導致一些新的困難，如部門內外協調的困難、技術官僚的主導和政治力量的博弈等等。大部門實際上是對一些職能相近的部門的整合。這必然帶來部門內部協調的困難，行使亞職能的各個內部機構之間勢必形成某種程度的緊張關系，容易發生爭奪部門資源和權威的行為。同時，由于各個大部具有較為獨立、完整的行政資源和權力系統，容易造成各個大部之間的協調難題，從而影響政府政策的整體性。政務官員的頻繁流轉和行政事務的日益復雜，容易使政務官員喪失對大部的控制，從而使得對部門情況更為熟悉和具有一定掌控能力的技術官僚利用信息不對稱等優勢控制政府部門，妨礙政治家所出臺政策的有效實施。政治力量之間的博弈，也會選擇利用大部來影響政府的政策實施。因此，一定要注意加強大部之間的協調和對大部的政治控制，防止某些大部阻礙政府政策實施的整體性和造成行政資源的內耗。

三、大部制改革的推進策略

1，必須首先加快政府職能轉變。在后續的大部制改革中，要在改革允許的條件下，順應市場經濟與發展型社會的要求。在轉變政府職能、構建服務型政府的基礎上，按照精簡、統一、效能的原則，進一步加大機構整合力度：按照職能特點。將相近職能進一步整合，逐步形成大農業、大交通、大能源、大建設、大民政、大環保、大衛生、大工貿等大部門體制。保持適當的部門管理幅度。在國際交往中將能更好地與國際接軌。

要轉變政府職能。必須做到：(1)改變政府部門與行業之間的管理隸屬關系，取消“主管部門”這一計劃經濟時代的稱謂；(2)取消或削減原來屬于政府主管部門的權力，如財政撥款權；(3)下放權力。如各高校在招生、課程設置、人員聘用、日常管理等方面有充分的自主權，由法律對辦學門檻、辦學標準等進行規范。政府部門的主要任務就是監督法律的執行，嚴禁政府部門進行過多過濫的創設基地、評估、排名等活動。對一些政府需要扶持的項目研究。可以采取向社會公開招標競爭的方式進行。

2，完善部門間溝通機制。根據我國協調機構設置的具體要求，結合西方政府經驗，可從以下幾個方面著手，建立部際協調機制：(1)建立統一的行政信息網絡，使不同的部門間共享政務信息；(2)定期召開經常性的部長級會議，彼此溝通信息；(3)必要時召開部門聯合會議，商討聯系多部門的重大事宜，共同制定工作計劃和執行方案；(4)針對特定問題由主要負責部門擁有協調權，其他相關部門進行配合；(5)針對某一問題可設立項目組、任務組作為臨時性的協調機構。

3，調整各類政府機構的關系。可供考慮的措施有：(1)對各種類型機構的定位、職責、規格、權力、責任和隸屬關系。做出明確無誤的法律界定。為理順機構之間關系奠定組織基礎。例如。將目前機構設置中政事不分、以事業單位序列卻行使行政職能的機構，明確界定為行政機構。(2)使一個部門主要負責一個事務或融合性強的事務，做到職責明確。(3)明確綜合部門與行業部門之間、政府組成部門與其他政府機構之間。是分工合作、相輔相成的關系。(4)通過建立部際聯席會議制度，確定負責一項事務的牽頭協調部門等方法，加強部際關系協調機制，提高政府整體效能。

4，合理劃分中央與地方政府的事權和財權，明確不同層級政府的職責權限。劃清中央與地方政府間的事權和財權，明確不同層級政府的職責權限是我國在下一階段探索實現大部制的關鍵。從管理與服務對象角度。政府機構可分為經濟調控部門、社會管理部門與社會服務部門。一般來講，中央政府的經濟調控機構的比重應比地方政府大一些，而地方政府的公共事務管理與服務部門比重應比中央政府的大一些。

我國在下階段的地方大部制改革推進中，要在以職能定位權力的基礎上，正確處理好中央與地方的大部關系：(1)在宏觀經濟管理方面。中央政府要承擔其主要職責，在中央設立大的宏觀經濟管理與協調機構，地方可適當減少相應的機構編制；(2)在公共服務方面，需要地方政府實行大部門體制，如住房和城鄉建設部、人力資源和社會保障部等諸如此類為公眾提供大量公共服務的部門，在地方配備大量的人員處理各類復雜的問題，中央政府則主要負責政策制定與執行監督；(3)針對目前地方尚無能力處理好的事務。

5，做好改革的配套支持工作。政府機構改革是一場政府的自我革命，涉及到政府內部權力和利益的重新劃分與分配，其間必將歷經各種阻礙導致改革難以為繼，如英國和德國在其大部制改革進程中，都曾遭遇過反復以致改革進程緩慢。這就需要有相關的配套機制來推動改革、支撐改革與最終確立改革成果。為了更好地推進與完善我國的政府機構改革，我們可以：(1)設立臨時性的改革協調組織。安排有豐富經驗的權威式人物擔任主要負責人。總管機構改革的各項協調工作，及時處理改革進程中的矛盾；(2)通過立法機構確立改革的相關法律，為改革提供明確的依據，并確立改革成果；(3)組織專家分塊研究改革的各項問題，如政府機構的設置問題、權力分離制約問題、機構協調問題等，形成集思廣益的專業性改革方案。