ＡＰＥＣ成員間開展有機產品認證合作與互認的機遇與挑戰

鷗　泉

有機農業作為一種有利于食品安全、環境保護和可持續發展的農業生產方式，得到各國和地區的廣泛關注。據統計，目前有120多個國家都開展了有機農業。到2006年年底，已有3100萬公頃獲得有機認證的土地，占世界農業面積的0.7％。歐盟地區有機農業面積比例達到了3.9％，在有機認證面積最多的10個國家中，有3個是APEC成員，即澳大利亞、中國和美國。

有機農業在全球的飛速發展，也帶動了有機貿易的快速增長。進入20世紀90年代以來，世界各國都在不斷制定有機產品法規和標準，目前已有60多個國家制定了有機農業法規和標準。在APEC亞洲地區，做得好的主要有日本、中國、泰國等，其他國家幾乎難覓身影。

有機產品認證發展非常之快，并且進口和出口需求在持續增長，但面臨的主要難題就是缺乏互認。絕大多數貿易國都制定了繁多的技術法規和標準，以技術法規和標準為基礎的合格評定程序則更為復雜。但是，隨著世界貿易的增長，越來越多的國家開始遭受到別國技術性貿易壁壘的障礙。“各人自掃門前雪”受到空前挑戰。

就有機產品國際貿易而言，在世界范圍內，各國有機互認程度低，存在多重認證、提高技術標準等問題，由此增加了有機產品出口國的貿易成本，嚴重阻礙了有機產品貿易的發展。

例如，在美國，其他國家進入美國有機市場，要通過美國農業部(USDA)直接授權的認證機構的認證，認證依據的標準只能是美國NOP法規。在日本，日本農林水產省(MAFF)承認獲得USDA批準、并按NOP標準認證的有機產品可以進口到日本，但按日本JAS標準認證的產品，卻不能在美國市場上使用有機產品標簽。發展中國家向歐盟、日本、美國等出口有機產品時，往往需要國外認證機構認證和多重認證，費用非常高昂。

專家指出，互不認可的狀態必然導致重復認證，增加企業的認證費用和負擔，而這些費用最終會轉嫁到消費者頭上。發展中國家的企業則可能因為無法承受高昂的費用，以及辦理進口手續所需的較長時間，從而失去進入國際市場的機會。

如果能在APEC成員間制定一個共同承認的有機標準，建立共同的認證程序和要求，從而實現有機產品在APEC成員、司的相互承認，是最理想的狀態，這是大家努力的目標。在這種情況下，各國可以自由貿易，減少了由標準或要求的不同而帶來的貿易壁壘。要實現這個目標，可能需要很長的時間，也許是幾年，也可能是幾十年，可以將這個目標分解成多個階段，逐步實現。

現存的有機互認模式

政府間采取的措施

標準與技術法規的協調一致IFOAM的有機農業基礎標準作為有機農業最早制定的國際性標準，在有機標準協調一致方面具有重要的影響。而CAC關于有機農業的指南成為各國制訂有機產品法規的參考依據。充分發揮IFOAM基本標準和CAC指南的作用，成為目前采取互認或等效性評價的重要途徑。

有機產品控制體系的等效性評價和進口許可三個最大的有機進口國歐盟、日本和美國分別形成了自己的獨立的有機控制體系，為保證本國有機產品的進口和國際貿易，這三個國家在有機產品控制體系等效性評價和進口控制方面也形成了不同的模式。總得看來，有三種模式：一是承認另一國家的有機控制體系，如歐盟的有機進口第三國名單制度，經歐盟評估后認為其有機產品控制體系(生產標準、合格評定程序和法規要求)與歐盟等效，則可將其列入歐盟有機進口第三國名單，列入名單的國家生產的有機產品只需按本國標準生產并獲得認證，即可出口到歐盟市場使用有機產品標簽；第二種是可以允許國外認證機構按本國有機產品標準和法規開展認證，如美國USDA和日本MAFF都可以批準國外認證機構按NOP或JAS標準認證，認證的產品可以進入這些國家分別使用NOP或JAS有機標簽，歐盟最新法規也規定了可以批準國外認證機構按歐盟法規開展認證；第三種是有機產品的進口許可，即有機產品進口時需向進口國家的相關政府機構申請，以評價是否符合本國標準和法規。就這三種模式來看，只有第種模式具有有機產品認證抵制體系等效性評價的性質，第二種和第三種模式則強制性要求進口產品符合本國法規。目前兩個國家不同有機產品控制體系之間的烈向完全互認還沒有先例。

IFOAM認可體系

為IFOAM在制訂有機產品認證基本標準的同時，還制訂了IFOAM認可準則，作為有機產品認證機構能力判定準則。IFOAM專門成立了國際有機認可服務中心(IOAS)作為按IFOAMiX可準則對有機產品認證機構進行認可的機構，現在IOAS已成為一個獨立的認可機構。IOAS認可時要對認證機構采用的有機標準進行評估(是否符合IFOAM有機基本標準)，這是與其他認可不同的地方。

獲得IOAS認可后認證機構可以使“IFOAM認可”標識，并可與同樣獲得IOAS認可的機構簽署互認協議，促進有機產品的國際貿易。目前已有36個認證機構獲得IOAS的認可，APEC地區有14個。

國際有機農業協調與互認212作組(IITF)

“國際有機農業協調與互認工作組”(ITF，International Task Force on Harmonization andEquivalency in Organic Agriculture ITF)是由國際有機農業運動聯盟(IFOAM)、聯合國糧農組織(FAO)、聯合國貿發組織(UNCTAD)2002年2月在德國發起的，其目標是在有機農業貿易和行動規范方面為政府和民間機構提供一個開放式對話平臺，便于國際貿易及發展中國家進入國際市場，以消除有機農業貿易中的技術壁壘。至今已舉行了六次會議。在前幾次ITF會議上，已對世界有機產品認證發展、有機產品國際貿易現狀及在其他合格評定領域中互認模式進行了研究，提出了各國政府間、認可機構間、認證機構間開展互認的設想，目前其在有機產品國際貿易中影響日益擴大。2007年將在11月底在印度尼西亞召開第七次TTF會議。

ITF第七次會議將于2007年11月27日至30日在印度尼西亞召開。會議討論的主要議題有：(1)討論國際間對有機產品認證機構的統一要求(第四稿)；(2)有機法規和標準等同性判定程序；(3)ITF公報宣傳計劃；(4)有機產品國際互認潛在風險；(5)認證機構的互認與協作

區域性合作組織

(1)非洲區域性有機標準

CBTF(UNEP-UNCTAD Capacity Building Task Force On Trade，Environment and Development)的東非有機農業項目于2005年啟動，受益國包括肯尼亞、烏干達和坦桑尼亞聯合共和國。該項目包括多項主要問題的背景研究，例如有機政策的最佳規范；關丁

“走有機道路”對一系列環境、社會經濟因素和包括東非有機標準(EAOS)制定在內的區域合作影響的國家綜合評估。自2006年以來，布隆迪和盧旺達參加了區域活動。歐盟、瑞典國際發展合作署(SIDA)和挪威政府提供了財政支持。東非有機標準文本已最后確定，并正在成為東非共同體的官方標準。東非有機標準將是繼歐盟之后世界上第二個區域性有機標準，它還是在有機農業運動和國家標準機構之間合作制定的第一個標準。該標準將大大促進該區域有機貿易和市場的發展，并為東非有機農業確定了共同前景。

(2)南亞認證區域合作系統

最早由泰國和意大利的兩個認證機構ACT和ICEA在2006年發起，呼吁認證機構在南亞進行區域合作，合作的內容包括多個認證機構簽署互認和合作協議，共享認證檢查結果，統檢查程序和表格，聯合進行培訓，制定區域標準，實現不同認證機構間認證結果互認和標志使用許可。

APEC成員開展互認合作的基礎及可行性

進入21世紀以來，APEC區域內大多數成員的有機農業逐漸發展起來，并在很多方面體現出互補性。而且，大多數成員建立了法規標準體系，實施了有機認證制度，為在A PEC范圍內開展有機產品互認提供了良好的基礎。

APEC地區有機農業的快速發展為開展互認提供了條件

根據IFOA M的理論分析，有機農業發展水平可按由低到高的順序劃分為四個階段：初級階段、出口過渡階段、國內有機市場快速發展階段和發展主流階段。根據這一標準，對A PEC各成員的有機農業發展水平進行了分析。結果表明，3個成員處于初級階段，3個成員處于出口過渡階段，8個成員處于國內有機市場快速發展階段，7個成員處丁發展主流階段。即有70％的成員其有機農業已經達到了較高的發展水平，14％的成員在逐漸向高水平過渡，APEC區域內的有機農業呈現出良好的發展態勢。而且根據IFOA M的數據統計，部分APEC成員已成為世界有機農業發展的領軍者，例如澳大利亞和中國的有機農業面積位居世界前三位。同時，澳大利亞也是全世界有機農業生產面積最高的國家，2005年該國的有機農業面積就達到了12,126,633公頃。

貿易和產品互補性

由于APEC區域在世界版圖上的跨度比較大，橫跨南北兩個半球，分布于太平洋沿岸的不同位置，所以各成員在氣候、地理條件等方面差異比較大。因此，APEC區域內的有機作物體現出多樣性、互補性強的特點。A PEC成員生產的有機產品主要分為三大類——有機植物產品、動物品和和加工食品。其中有機植物產品品種最多、生產規模最大。大多數APEC成員國都以生產有機植物產品為主，產品以谷物、大豆和蔬菜為主，同時還包括茶葉、咖啡、水果、棉花等。有機家畜等動物產品不如植物產品品種多，只在美國、澳大利亞等個別國家有較大規模的生產，主要產品為牛肉、奶制品、谷物、羊毛和羊肉等。有機加工食品的生產量相對比較少。整體上來看，APEC成員國進行有機生產的規模不斷擴大，有機產品的種類也正在不斷增加。良好的有機農業發展現狀和成員間有機產品種類的互補性，為在APEC區域內開展有機互認奠定了物質基礎，也使得APEC區域對于有機互認的需求日趨強烈。

從貿易交往的角度來看，APEC成員間開展有機互認具有很強的互補性。目前，有19個APEC成員的有機產品貿易在日益發展，其中有9個成員的有機產品用于出口，6個成員對有機產品有進口需求，4個成員同時開展有機產品的進出口貿易。從APEC各個國家有機產品的消費來看，美國、日本和加拿大等國有機消費能力強大，雖然本國生產規模較大，還需要大量進口有機產品。中國香港、新加坡等有機產品消費主要依賴進口。以出口為主的APEC國家，其主要出口市場一方面是APEC區域內美國、日本、加拿大等國家，另一主要出口市場為歐盟地區。

APEC有機認證法規標準體系已基本形成，具備開展合作的基礎。

APEC成員有機法規和標準的發展與其有機農業的發展狀況以及有機農產品的貿易水平基本相符。目前，已有半數的APEC成員制定了有機認證法規或標準，而且有些成員的有機法規體系已經比較健全。例如，美國、日本和韓國等有機發展水平進入主流階段的國家，他們既在管理層面制定了法規，又在執行層面制定了具體的有機生產和認證標準，通過統一認證程序和管理要求，確保了有機產品生產和認證市場的規范。部分沒有制定法規標準的成員，也建立了有機認證機構，他們在APEC區域內開展對外有機產品貿易時，會以其他成員的有機法規或標準為基礎實施認證。從一定程度上說，這體現了有機農業發展中成員對于其他成員有機法規標準的認同，也反映出有機互認工作已經有了雛形和基礎。

另外，APEC成員在制定各自的有機認證法規和標準時，多依據或采納CAC或IFOAM的國際標準來制定。法規標準的同源性增強了各成員有機法規標準的協調致性，這也為推動APEC區域內的有機互認工作提供了便利條件。例如，日本JAS法規關于有機農業的規定都是基于食品法典委員會的《有機產品生產加工標識銷售指南》(CAC/GL32)制定的。

有機管理和認證制度存在相似性。

在有機農業生產和管理方面，APEC成員的政府部門起到了重要作用，86％的APEC成員有機生產和管理納入了政府部門，有的是由政府本身負責，有的是由政府部門的分支機構負責，還有的是由政府部門與相關的專業委員會相互協作，共同負責本國有機農業的管理工作。政府的參與利政府職能的發揮，使得APEC有機農業管理更加規范化，而且為APEC成員間就有機管理和認證進行溝通提供了便利條件。

在認證制度方面，21個APEC成員當中，有一半以上的成員建立了自己的有機產品認證機構。其中，有些認證機構是政府部門授權的，必須在政府部門進行注冊或由政府部門管理，例如日本、澳大利亞、美國、中國等。有的認證機構是非政府性質的，例如加拿大，現有46個有機農業認證機構，都屬于非政府的、非盈利性的獨立法人機構。還有一些成員委托國外認證機構開展認證，或者國內外認證機構并存。雖然，認證機構的形式不同，但是它表明有機認證機構職能的發揮已成為有機認證制度一個重要的組成部分，而且APEC成員對于有機認證這種形式己基本認同。在有機認證機構設立的前提下，絕大多數的APEC成員依據國際標準制定了獨立的有機認證法規和標準，或引用某些法規標準的部分內容，或者直接遵循國際標準的規定。根據APEC成員相關法規和標準的規定，部分成員的認證制度是強制性的，例如日本、美國、韓國、菲律賓、中國，在這些國家市場上銷售的有機產品都要經過相關認證機構的認證，經過認證的產品可以加貼相應的標志。也有些APEC成員的認證制度不是

強制性的，例如加拿大、智利、馬來西亞等國家，其國內標準都是推薦性的或遵照國際標準。

鑒于目前有機貿易在APEC成員范圍內的發展狀況以及存在的問題，在APEC成員間開展有機互認是十分必要和重要的。

APEC有機成員互認合作可以采取的模式

根據目前國際和重要有機貿易國家在互認方面的做法，我們建議在APEC成員之間從以下幾個方面開展互認合作：

在APEC成員政府間開展合作

發達國家向發展中國家提供技術支持，舉辦培訓l，介紹進口國家的有機產品進口要求，幫助發展中國家建立有機產品國家標準和法規。新制訂的有機標準和法規應以互認和協調為目標，參考IFOAM、CAC等國際標準，并盡可能考慮其他國家已有的標準和法規。

APEC成員應積極考慮采納ITF制訂的互認方案和認證機構國際統一要求等工具性文件。

在APEC成員認可機構間開展合作

以IAF利PAC為平臺，探討認可機構間在有機產品認證機構認可準則一致性，認可結果互相承認的可能性。

有機產品認證機構間合作

跨國性的認證機構可以在多個國家分別設立分支機構同時獲得多個國家政府的許可，可以提供相對低廉的認證服務；借鑒認可機構司的合作方式，不同國家的認證機構間可以開展合作，互相進行互認或分包或重認證，以減少認證檢查環節費用。

一般可以考慮認證機構采取以下發展戰略：(I)本國的認證機構能夠提供多種認證服務，如NOP、EU、JA S等；(2)本國認證機構分包國外認證機構業務；(3)國外認證機構在出口國招募本地檢查員并設立分支機構，可以降低認證費用。

各成員有機生產企業適應多個生產標準

目前情況下，生產企業只能同時申請多個標準的認證以適應不同的市場要求。但在選擇認證標準或提供認證服務的認證機構時，可以針對不同市場的要求加以選擇，以降低認證費用。

國際組織的作用

充分發揮APEC地區有機產品貿易互補性和團結合作的優勢，可以在APEC標準與合格評定分委會下設立有機產品認證互認工作組，討論在APEC成員間減少有機產品貿易障礙，促進認證結果互認。

一些文化、環境、氣候、經濟類似的地區如東盟、上合組織等內部，可以先進行互認合作，制定統一的區域性標準。

IFOAM應考慮在APEC地區推動合作的可能性。

開展互認合作的機遇與挑戰

有機產品認證互認的益處

認證機構：減少派出人員時間和數量，擴大認證服務種類。

生產企業：減少費用，減少管理體系數量。一次認證，可獲得多個證書，進入多個市場。

消費者：一個市場內，一個標識易于識別。

政府管理者：降低管理費用和成本。

APEC地區開展互認合作的機遇

(1)有機產品貿易總量相對較小，不會對各國間的貿易平衡造成沖擊；

(2)有機產品利于保護環境和食品安全，各國應給以政策優先。

開展互認合作的風險和挑戰

(1)互認意味著標準放寬和降低，將引起部分國家可能采取市場保護。

(2)有機貿易、有機法規、認證制度發展不平衡，可能使大規模開展互認造成困難。多邊互認完全達成需要時間很長，同時對于參與多邊互認的國家造成新的壁壘。

(3)認可機構間的合作，基于IAF或PAC平臺較易于實現，但認可結果互認不等于結果互認，不能促使產品的直接流通。

(4)目前國家之間很少實現雙邊互認多邊互認實例更是少見：認證機構間互相承認結果或認證機構間國際合作受到認可或政府批準壓力。

總的來看在APEC地區實現有機產品認證的完全多邊互認在近期內難以立即實現，但可以采取多種措施，有步驟地開展合作的互認。發達國家，同時也是主要的有機產品進口同家，應承擔更多的責任，幫助發展中國家，促進APEC地區的有機產品國際貿易。