中國改革的新政治經濟學

摘要一個符合“卡爾多－希克斯改進”標準的改革方案，將可能因利益不一致性，而無法被采納；解決這一困境的辦法是做實“卡爾多補償”，使方案符合“帕累托改進”；而要做實“卡爾多補償”，改革受益者的事前承諾并不可信，只能依賴于國家承諾。中國改革促進了經濟增長，是符合“卡爾多－希克斯改進”標準的，但也遇到了利益不一致問題。在此背景下，由于利益相對受損者并沒有及時得到補償，加之貼現率太高，因而堅持后續改革的積極性下降而既得利益者則由于預期后續改革將輪到他們分擔更多成本，因而也變得保守起來。由此導致了所謂“改革冷漠癥”出現。解決此問題的辦法是國家及時關注社會公平正義的再分配政策，使改革成果為大眾所共享。

關鍵詞卡爾多——希克斯改進利益不一致性中國改革

中圖分類號F06文獻標識碼A文章編號1004-6623(2009)02-0009－05

作者簡介盧周來(1970-)，安徽安慶人，中國國防大學教授，博士，兼任中國經濟體制改革研究會特約研究員、中央財經大學國防與經濟管理研究員、特聘教授等職。研究方向：制度經濟學與經濟思想史。

中國改革開放30周年了。回顧這段歷史，我們可以看到似乎存在矛盾的兩種現象：一方面，幾乎所有人都承認，改革極大地促進了中國生產力的發展，促進中國更快地融入世界現代化潮流之中。但另一方面，我們也不能不承認，改革的全過程幾乎都伴隨著各種爭論。特別是新的一輪改革爭議中，卷入的不僅僅限于知識界，公眾也主要通過互聯網廣泛地參與進來。我們可以認真思考的一個問題是，為什么一個極大地促進了中國經濟增長與社會進步的改革，在歷經了30年后，卻面臨不少爭論與質疑?可以用什么樣的方法化解中國改革當前面臨的困境?

一、改革最難處理的是利益不一致問題

包括張維迎先生在內的許多學者都曾提出，只要是符合“卡爾多－希克斯標準”的改革，就是政府應當推進的改革。

關于福利經濟學中“卡－希標準”，美國著名經濟學家鮑莫爾曾這樣注解：無論是卡爾多提出的所謂“合意的革新”，還是希克斯提出的“可容許的改革”，其實就是指這樣一種狀態：這種革新或改革給全體社會成員帶來的總收益，在補償改革給全體社會成員帶來的總成本后，還有凈收益。但也正如鮑莫爾分析指出的那樣，這種“合意的、可容許的”改革標準，說到底是一個“集體效率的目標”，簡單地說，是“總成本與總收益相抵后還有凈收益”，而顯然沒有考慮“凈收益在不同成員之間的分配問題”。

而不同成員是否支持改革，又恰與改革凈收益的分配狀態相關。這方面，制度經濟學提供了一個更為實用的標準，即“戴維斯一諾斯標準”：只有支持改革給他的預期收益超過他為支持改革可能付出的預期成本，此成員才會支持改革。但是，戴維斯與諾斯引入不確定性后又認為，由于制度變遷過程中不確定性太大，而社會各階層成員有著相對于制度“現期消費”而言不同的貼現率，因此，社會中各階層成員對于制度的“預期凈收益”中“預期”的時間期限也不相同。基本結論是，低收入者貼現率較高，更選擇傾向于當前報酬流量的安排，這就好比一個行將餓斃的乞討者討到兩元錢首先考慮的是填肚子，而不可能拿兩元錢買一本《致富指南》，成為百萬富翁再到五星級飯店吃燕窩魚翅一樣。社會高收入者貼現率低，更看中時滯相對較長的預期。

真實世界的改革，可能是符合“卡一希”標準，即能夠增進生產力與全社會的財富；但同時卻往往是使得一部分人福利得到增進，一部分人福利受到相對損失一一這種使一部分人福利得到增進而另一部分人福利受損的狀態，在新政治經濟學中稱為“利益不一致(Heterogeneity)”——即不可能同時符合每個成員的“戴－諾標準”。這個時候改革能否繼續順利推進，就取決于支持改革的利益階層與反對改革的利益階層之間博弈的結果。假定是在民主制度下，以簡單多數票決制(majority rule)決定一項改革決策是否被采納，即使是符合“卡爾多－希克斯改進”的改革，仍然可能將因不符合多數人的“戴維斯一諾斯標準”而遭杯葛。而改革最難處理的恰恰是這樣的問題：可以極大增進生產力與社會財富的方案，卻可能因為分配導致的利益不一致而無法順利采納與實施。反過來說，改革能否順利推進的關鍵，并不在于改革能否極大增進生產力與社會財富，而在于能否處理好改革過程中的利益分配問題。

二、中國改革成功相當程度上是

由于較好處理了“利益不一致”問題

1985年3月，中國改革開放總設計師鄧小平在首次談到“改革是中國第二次革命”時，同時指出了“改革面臨著很大的風險”，而原因就在于，“因為改革涉及人民的切身利害問題，每一步都會影響成億的人。”這表明，在改革之初，鄧小平就將處理改革中“利益不一致”問題放在關鍵性環節予以考慮。現在回過頭來看，這場“偉大的革命”之所以能在過去30年間得以順利推進，原因也恰在于較好地處理了“利益不一致”問題。

1984年以前的農村改革以土地承包責任制為主要舉措。幾乎所以社會階層都直接從改革中得到好處，農民階層自不必說，城鎮居民不僅從做大的蛋糕中得到好處，而且最直接的實感是自1949年以來農副產品的供應從來沒有如此豐富過。這種改革既符合“卡一希標準”，因而也是合意的改革；同時也符合“戴－諾標準”，改革也因此受到幾乎所有社會成員的支持。那也是中國改革的黃金年代。最突出的效果就是：它是一項全面改革的總動員，它空前地激發了全國上下每個階層對改革收益的良好預期，這種良好預期又在相當時期內使人們忽視或能夠忍受改革進一步擴展到其他領域后、由于分配性沖突導致的“利益不一致”問題。這種效應一直延續到1990年代中后期。

1980年代中期開始的改革進一步擴散，基本上采取的是漸進式策略：即“先易后難”。而所謂“先易后難”的實質，其實就是將改革領域以“利益不一致”按小到大進行排序，利益沖突越大的改革，越往后壓；同時對涉及重大利益格局調整的改革方案采取各種過渡性安排。比如，改革是在存量不動時對增量的改革，即我們常說的“老人老辦法，新人新辦法”。所以，國家首先并沒有急于改革傳統的公有制經濟，而是在公有部門之外發展起鄉鎮企業、“三資企業”與私營企業；即使是改革已經推進到不得不對存量“動手術”的時候，改革仍然安排了大量過渡性策略：如用了整整10年時間逐漸消化“下崗職工”。再比如，分稅制改革中為了最大限度減少由于中央與地方“利益不一致”可能造成的影響，國家確定了“中央稅按比例返還地方”的過渡方案。

也就是說，中國漸進式改革在處理“利益不一致”問題上，能夠繞開就繞開，如果的確繞不開，就通過各種過渡性方案，最大限度降低利益沖突的程度。“使改革的力度與社會可承受程度統一起來”，這是中國30年改革最可寶貴的經驗之一。

三“利益不一致”累積所產生的新問題

然而，也正因為中國改革在處理“利益不一致”問題采取了上述策略，不可避免地導致了“利益不一致”的累積。

以“存量不動先對增量進行改革”而言，為了使改革有動力，同時具備“示范效應”，策略上也必須使改革先入者受到激勵，得到更多的好處，否則誰還愿意改革?改革之初，由于增量一塊當時很小，存量較大，所以，分配上的差異并不明顯。但隨著改革的推進，增量不斷變大，存量一塊相對較小了，增量改革的參與者、有權參與增量改革者，無論合法與否，其從改革中得到的收益越來越大；無論合法與否，其利益越來越大；而增量改革的成本基本由存量一塊承擔，比如，東北地區當年承擔改革成本的一個基本方式，就是承擔了中央財政對沿海地區減免稅收后的虧空。大概很少有人知道，在整個1980年代，國家對東南各省的優惠政策一個連一個，但此時東北卻承擔了全國最重的稅收負擔。在1990年代初期，鞍鋼流動資金困難到連買煤的錢都要職工捐資，可是上繳給國家的利稅仍然高于上海寶鋼若干倍。但此時由于類似“撥改貸”等各種政策的出臺，支持存量的財政支撐基本斷流，對于作為依附在存量上的那些為國家在計劃經濟下進行原始資本積累、后為改革支付成本的國企職工以及農民，政府不僅沒有進行足夠的補償，且沒有兌現以前有過的“老有所養、病有所醫、少有所學”的事實承諾。這使得其與增量一塊之間的利益差別更大。還有一塊，增量改革市場化進程，這是一種借助于政治框架推進市場化的進程。由于缺乏必要的制度上的規范，發生了較為普遍的權力資本化現象，特別是有權者非法侵吞或轉移國有資產以及部分官員的腐敗——民間稱之為“掌勺者多吃多占”——實際上也是在侵害存量一塊的利益，使本來相對利益已經受損的存量與增量一塊之間在利益上的矛盾更加突出。

也正因此，改革30年后，即使是涉及到存量的改革，其導致的損益分布也呈現出這樣的規律性：此前與增量改革相關的“國家與社會管理者階層”以及“新興的資本階層與知識階層”，仍然是受益最大的群體。

正因為漸進式改革導致的“利益不一致性”也由小往大積累；加之由于補償的不及時，隨著制度轉型的不斷深入，矛盾也將不斷累積，中國社會公平狀況也不斷惡化。這與俄羅斯的爆炸式改革形成了鮮明的對比。因此，我們常用這樣一個隱喻比較兩種不同改革的進程與后果：前蘇聯與俄羅斯的大爆炸式改革，是從存量開始，相當于先用推土機將所有的舊房子都推倒，在空地上蓋新房子。因而，在新房子蓋起來之前，全體俄羅斯人都有一個無房子住的艱難時期，但隨著新房子不斷蓋，被轉移進新房子的人越來越多，俄羅斯社會矛盾越來越小。而中國漸進式改革是不動舊房子，在舊房子旁邊先蓋新房子，蓋新房子的成本是由居住在舊房子里的人承擔的。但新房子不斷蓋起來的同時，舊房子卻失去了維修的經費來源。更有甚者，有人為了蓋自己的新房子，甚至干起了偷拆舊房子磚瓦的勾當，而且這種現象還相當普遍。如果新房子足以使所有住舊房子的人遷出來住進去倒也可以，但問題在于，承擔了建房成本的原來住在舊房子里的人至今也很少有能夠住進新房子的，他們中的許多人仍住在已經不堪風雨的舊房子里。

四、下一階段改革的主要障礙并不是中低收入群體

以“戴－諾標準”衡量，正是由于自覺處于利益相對受損者的位置，所以，附著在存量上的社會階層成員——主要由國有企業職工與農民組成——支持改革的積極性不高，甚至對于改革有一種抵觸的情緒；盡管政府常常對他們進行這樣的教育：“改革符合工人階級的長遠利益”，而且的確可以預計改革繼續推進將有利于這些階層成員，但正如上文所述，收入相對較低階層貼現率太高，使得他們更看重眼前的利益，并以此確定自己對于改革的態度，所以，以一種遠期的預期凈收益來試圖說服收入本來就低的階層成員支持改革，效果肯定是不明顯的。

也因此，一些學者看到了當下中低收入者中間彌漫著一種氣氛，學者們稱之為“民粹主義”，認為這構成了“改革的最大障礙”。

但由此得出結論認為中低收入者是下一階段改革的主要障礙并不客觀。

實際上，早在1980年代后期，中國改革就已經越過由“自發秩序”而進入“建構秩序”階段。即制度的變遷不再是由下而上并最終得到“上”的確認和保護的過程，而是一個由政府強力推動，得到經濟精英以及知識精英協助的過程。所以，一定程度上，精英階層對于改革的前途具有更關鍵性作用。那么作為改革中相對利益上升的精英階層對改革的態度又如何呢?作為增量改革的獲益者，精英階層在成為社會較富裕階層后，比較看重繼續改革的預期，也就是說，他們考慮得更長遠。而在當初的設計中，當改革進入由增量帶動存量的階段時，將輪到增量改革的既得利益者更多地分擔改革成本，因而，在后續的改革中，對精英階層來說，預期收益未必會超過預期成本，也就是說未必有凈收益，因而他們害怕進一步的改革會觸動他們的既得利益，也因此變得保守起來。于是，此前的改革中堅力量完全有可能實現由改革者到保守者角色的轉換。盡管這時“改革”仍然掛在他們口頭，但更多時候他們在以“改革”的名義在行反改革之實，當然他們自己甚至也不自知。這些既得利益者才是后續改革的最大障礙。而且，更復雜的情況在于：從既得利益者口中吐出的“改革”字眼越多，下層民氣中對“改革”失望也可能越多。

于是，在中國，出現了一個非常有意思的“復雜的共謀”：不僅前一階段改革的利益相對受損者支持改革的熱情下降，而且前一階段改革的既得利益者也不太愿意推動后續改革。在社會各階層對改革熱情的急劇下降的情況下，中國改革的確走到了一個十字路口!

五、進一步推進改革的策略考慮

在經濟思想史上，鮑莫爾曾經設想過，一個符合“卡爾多－希克斯標準”的方案，在因“利益不一致性”而無法被采納時，可以通過將補償轉化為符合“帕累托改進”的方案，從而可以被通過。

我們給出以下一個典型案例說明這一過程：

假設某單位有100個人。現在有一項改革決策，如果被采納，可以為這100個人中的某一特定的人帶來300元的收益，而給另外99個人每人帶來1元錢損失。如果這個決策用民主投票的方法付諸表決，結果一定是以99票反對對1票贊成而無法通過。但從總福利改進的角度看，決策通過后會給單位增加300元的福利，帶來99元損失，兩相抵銷，仍有201元的凈福利。而決策不被通過，凈福利改進為零。如果以“希克斯”標準衡量，上述改革是“可容許的改革”，因為成本與收益相抵，凈收益為201元。因此，應該推進這樣的改革。但這樣改革卻因“利益不一致性”而無法被采納。這時，可以用做實的“卡爾多補償”來協調利益上的沖突，即由改革受益者對改革受損者進行補償。如果在民主投票前，受益者做出承諾：改革如果繼續進行下去，他將從增加的300元錢收益中拿出198元錢，給其他99個人每人補償

2元錢，那么，這項本來只有1個人受益而99個人受損的改革，就變成了每個人都能改善其狀況的一種典型的“帕累托改進”。其中99人每人增加1元錢收入，而另一個人增加102元的收入。也因此，改革一定會受到百分之百的支持。

但是，我們同時要看到，由于既得利益者并不愿意放棄既得利益，補償過程不會自覺地在改革的損益雙方之間進行，這個時候，必須借助于國家承諾：即政府可以通過自己的強制力量來保證事前承諾是可置信的，并且可以借助于再分配制度保證事后補償能真正進行。

而實際上，鄧小平一開始也是這種思路。他說，要讓一部分地區一部分人先富起來，再以先富帶后富。他還特別講到所謂“兩個大局”：內地先要支持沿海，無條件富的人要支持有條件富的人；稱“這是一個事關大局的問題”；“沿海地區發展到一定的時候，又要求沿海地區拿出更多力量來幫助內地發展”，“對一部分先富裕起來的個人，也要有一定的限制，例如，征收所得稅。”并稱“這也是個大局，那時沿海也要服從這個大局”。這里顯然隱含了一種政治策略：讓改革即時受益者與即時受損者都進行相互的承諾——受損者先投票支持改革，受益者在受益后對受損者進行補償。

因此，化解中國改革當下所出現的困境，繼續推進這種“合意的可容許的改革”，當務之急是將符合“卡爾多－希克斯標準”的改革，同時轉變為“成果共享式”改革；手段則是大膽實施收入再分配政策，使改革中感到相對利益受損者能得到應有的補償，使改革重新獲得民眾尤其是底層民眾的支持。

焦點最后仍然集中于政府。因為無論是協調全社會利益、兌現“補償承諾”，還是實施再分配政策，政府都是主角。因此，為了達到推進改革的目的，政府必須轉換思路。即改革的重點應該適時轉移，由仍將注意力集中于經濟建設，轉向于“社會管理”與“公共服務”，即協調好各階層利益關系，提供社會保障與社會福利體系建設。從市場經濟的邏輯上看也應如此。因為真正的市場經濟邏輯是：效率由市場去安排，公平則由政府管理。政府將注意力轉向社會公平，不是政府回歸到計劃經濟下角色，恰是真正的市場經濟條件下政府角色的應有的定位，并將為中國下一步更順利地推進市場化改革提供更好的動力。我們相信，真正落實政府行政管理體制改革的思路，真正落實各項保障社會公平正義與改善民生的舉措，中國的改革一定會真正毫不動搖地堅持下去。

責任編輯：垠喜