行政組織宏觀環境的研究

諶敏越

摘 要：行政組織環境是行政組織對社會進行公共管理活動和內部管理活動時所面臨的環境,是直接或間接影響行政組織存在、發展以及活動的各個因素之和。任何行政組織都是特定國際政治背景下的行政組織,都要和國際環境進行能量、信息和物質的交換,認真分析和充分認識行政組織的國際政治環境對行政組織的職能轉變和行政效率的提高有著十分重要的意義。

關鍵詞：行政組織；國際政治環境

1 行政組織環境概述

“‘環境在生態學中是指事務周圍影響事物發展的各種要素的總和” 。行政環境是指國家在對社會進行公共管理時所面臨的環境,是影響行政及其活動的各個因素的總和。行政組織環境是行政組織對社會進行公共管理活動和內部管理活動時所面臨的環境，是直接或間接影響行政組織存在、發展以及活動的各個因素之和。

我們可以看出，“行政組織環境”一詞源于行政生態學。行政生態學是20世紀60年代開始發展起來的一個學科，它將生態學的基本原理用于行政學研究領域，旨在研究行政與周圍事物之間的關系。而行政組織環境則是行政生態學主要的研究對象之一。它是運用生態學的理論和方法來研究行政組織的產生、運行和發展狀況，也就是借用生態學研究生命主體與其環境的相互關系和作用的基本理論與方法，來研究行政組織與其社會環境之間的相互關系，研究模擬生態系統的社會行政系統。在生態學看來，沒有一種生命有機體是可以孤立存在的，任何一種有機體都必須依賴于周圍的生物或無機物，都必須同周圍的環境進行物質交換才能生存:同樣，要了解一個國家的公共行政組織，不應該僅局限于行政組織本身，而應該跳出該行政組織系統，從社會大系統的角度來考察其行政組織系統的產生、運行和發展，這樣才能更為真實、更為全面地認識行政組織環境。

行政組織環境包括微觀環境、中觀環境和宏觀環境。行政組織的宏觀環境是指處于行政組織系統之外的，能夠直接或間接影響行政組織存在、發展與活動的一切因素或條件的總和。行政組織作為一個開放的社會系統，時時刻刻與組織之外的其他系統進行物質、能量和信息的交換，它們之間的相互作用、相互關聯構成了行政組織活動的宏觀環境。很明顯，本文所要討論的行政組織的國際政治環境屬于宏觀環境的范疇。

2 我國現階段行政組織國際政治環境的主要特點：

2.1 世界政治格局由“一超多強”向“多極化”趨勢發展。自從1989年蘇聯解體以后，世界政治格局由兩極抗衡向多極化方向發展，軍事對峙逐步讓位于政治、經濟、科技等國家綜合實力的競爭，在處理國際關系問題上，和平對話比軍事對抗有著更加強烈的呼聲。在20世紀末和21世紀初，隨著世界經濟區域化和全球化的進一步發展，歐共體、中國、日本、印度、巴西等組織和國家的經濟實力有了較大的提高，由于這些國家憑借快速增長的國家實力努力爭取參與國際事務的平等地位，它們在世界舞臺上的政治影響力和政治發言權也日益增大，從而使世界走上政治多極化的道路。

2.2 和平與發展為時代的兩大主題。從目前的國際形勢來看，雖然“不公平不公正的國際政治舊秩序沒有從根本上改變，影響和平與發展的不確定因素在增加，傳統安全威脅和非傳統安全威脅的因素相互交織、恐怖主義危害上升，霸權主義和強權政治有了新的表現，民族、宗教矛盾和邊界、領土的爭端導致的局部沖突此起彼伏，南北差距進一步擴大，世界還很不安寧，人類面臨著許多嚴峻的挑戰”， 但是，“總的來看，當前和平與發展仍然是當今時代的主題。維護和平促進發展事關各國人民的福祉，是各國人民的共同愿望，也是不可阻擋的歷史潮流。世界政治多極化和經濟全球化趨勢的發展，給世界的和平與發展帶來了有利的條件和機遇。新的世界大戰在可以預見的時期內打不起來，爭取較長時期的國際和平環境和良好的周邊環境是可以實現的”。目前的國際形式告訴人們，世界各國，特別是發展中國家的經濟越是發展，野蠻的戰爭侵略就越是不得人心，和平與發展的世界主流就越是不可逆轉。

3 國際政治因素對行政組織環境的影響分析

九十年代以來，國際社會結束了冷戰，開始步入“和平、發展和進步”為主題的時代。世界經濟一體化的趨勢日漸加強，中國加入世界貿易組織的目標也即將實現，以“效率和競爭”為特征的市場經濟日益為世界多數國家所采用，新技術革命的巨大影響以及社會參與的要求日益強烈， 整個人類社會全球化的進程日益加快，生產國際化、貿易國際化、金融國際化等現象使得任何一個國家都不可能孤立地存在于世界上，這些現象必將影響每個國家的國內行政組織的活動，這種外部的巨大而迅速的變革對中國公共行政組織的變革與發展形成了巨大的壓力。行政組織的宏觀環境決定了一國行政活動的職能領域和行政活動的水平，影響和制約著行政組織的運行方向和運行效率，有時候甚至會對行政組織的滅亡或發展產生重要作用，而國際政治環境是行政組織宏觀環境的重要方面，因此，認真分析和充分認識行政組織的國際政治環境對行政組織的良性運行和發展有著十分重要的意義。影響行政組織活動的國際政治因素包括國際格局、國際形勢、國際局勢、國際交往四個方面：

3.1 國際格局是指兩個陣營對立、多極化或一超多強的狀態，該國在國際格局中所處的地位。“國際政治格局是指國際舞臺上的主要政治力量之間在一定歷史時期內相互聯系、相互作用而形成的一種結構狀態” 。我們從以上定義可知，國際政治格局構成國際格局的主要方面。換言之，國際政治格局就是國際政治舞臺上的政治力量對比狀態。

國際政治格局是行政組織的國際政治環境的主要影響因素，準確認識和判斷國際政治格局的是行政組織在處理對外活動時作出正確決策的關鍵。任何一個國家都是一定國際政治格局下的國際社會主體，而行政組織作為引領一個國家經濟社會發展進步的主要力量，總必要要和其他國際政治力量和國際社會主體發生這樣或那樣的聯系和進行能量、信息的交換。任何一個國家的行政組織不僅要受制于國內各種環境因素，而且也離不開國際政治環境的影響。行政組織作為國家公權利的行使主體，其行為和相關活動的影響范圍十分廣泛，如果一個行政組織不能夠準確地定位和分析當前國際社會政治、經濟、軍事等各種力量的構成和分布情況，不能夠根據國際政治環境正確判斷和定位自己的職能、職責，并采取合乎適宜的政策來捍衛國家利益和公共利益的話，那么它必定不能充分地利用各種環境因素地取得較好的行政效益，并完成黨和人民賦予行政組織的神圣使命。

3.2 國際形勢是指整個世界處于戰爭還是處于和平發展的狀態，以及本國的卷入程度。相對和平安定的國際環境是每一個國家經濟社會發展的重要條件。每一個國家只有在安定有序的國際政治、軍事背景下，才能集中精力發展經濟、文化、社會事業，提升人民生活水平和綜合國力。歷史的教訓告訴我們，戰爭是吞噬國民財富、消耗國力的惡魔。如果一個國家被卷入到戰爭之中，該國必要要加大對軍費的投入，從而減少對國民經濟其他方面的投入，這樣就勢必會減緩經濟發展速度。行政組織是國家主導經濟社會發展、提升綜合國力的助推器，每個行政組織在不同的國際形勢下其職能側重點也就會有所不同。在戰爭時期，行政組織不僅要向社會提供社會管理和社會服務功能，更重要的是還要將更多的精力放在維護國家主權、領土完整、國家尊嚴和利益上。

3.3“國際局勢通常是指在一定時期內國際關系變化發展的狀態” 。一個國家的行政組織在國際社會所持的基本立場，主要依賴于國際局勢的具體變化和國家利益的驅動。正確認識一國所處的時代和當前世界政治經濟與國際關系的新情況，是政府處理對外關系時制定正確決策，改造對自己不利的國際環境，謀求保護和發展本國利益的重要依據。行政組織在進行各項涉外決策時，必須對國際形勢的現狀以及未來的發展予以高度的重視。國際形勢對各國行政組織的影響大體上表現在以下兩個方面：

3.3.1 國際局勢的多變性要求行政組織根據國際形勢的變化適時地調整自己的對外政策和職能范圍。國際局勢在某一特定的歷史時期內會不斷地有所發展，有所變化。公共行政組織在進行涉外決策時，必須把國際局勢看成是一個復雜的變量而不是一個常量，要充分考慮到國際形勢向不同方向發展變化的可能性。對國際形勢的準確判斷和把握有利于公共行政組織提升各項對外政策的預見性和機動性， 隨時適當地調整自己的對策。任何行政組織如果想要在紛繁復雜的國際政治舞臺上贏得主動，趨利避害，就必須善于進行統籌規劃，為自身進行對外活動制定正確的指導方針，以求有備無患。

3.3.2 國際局勢的突變性特點要求行政組織要具有較強的危機決策能力，善于處理各種突變事件。國際局勢的發展變化雖然存在著相對穩定的基本方向，但是它在具體的變化發展過程中卻又會因為某些偶然性的因素的影響而發生一些突然性的變化。這些變化往往突然出現，變幻莫測，難以預料。每當國際形勢發生突變，而這種突變又直接和己相關時，本國的公共行政組織便需要進行相應的外交決策。

3.4 國際交往和聯系的多樣化和國際事務的復雜化使得行政組織的職能領域和管理范圍進一步深入和擴大。國際交往主要是指國家之間在政治、經濟、文化等方面的合作程度(深度、廣度和頻度)，該國參與國際合作程度及所承擔的義務和依賴程度。隨著第三次科技革命的蓬勃發展和信息社會的來臨，各個國家及其人民之間的交往日益頻繁， 國際分工進一步擴大，國際貿易規模空前膨脹，電子信息技術迅速發展，國際合作規模擴大、相互依賴程度加強 ，國與國之間的時間和空間距離大大縮小，整個世界正在形成一個“地球村”，各國之間政治、經濟、文化之間的交往和聯系日益密切化、復雜化， 任何國家的行政組織及其活動都必然要受到國外形勢變化的影響，并為此調整國家內部的行政活動。經濟全球化時代、網絡信息化時代的到來對行政組織提出了新的要求和挑戰。世界各國經濟的開放和發展程度的加深要求行政組織的各種管理方式逐漸規范化、法制化，并與國際接軌。信息化時代的到來便利了行政組織電子政務的推行，大大提高了行政效率、降低了行政成本。

4 分析和充分認識國際政治環境的意義

第一、從宏觀上看，行政組織活動的直接目的并不在于改造行政環境，而是適應行政環境提出的要求和提供的條件，合理到確定行政組織的活動目標和決策方案，遵循社會發展規律和行政生態規律，從而達到提高行政效率和行政效益的目的。行政組織只有對國際政治環境有了比較準確的認識，才能夠準確地定位自己的職能范圍，正確地把握自己的活動方向。從目前的國際政治環境來看，我們面對著一個錯綜復雜的世界格局和風云變幻的國際形勢。世界格局繼續朝著多極化的方向發展，但美國妄圖稱霸世界，建立由其主宰的單極世界。和平與發展仍然是世界的主潮流，但霸權主義、強權政治、冷戰思維以及邊界糾紛、民族沖突和地區戰爭仍然威脅地區的安寧、世界的和平與發展。新科技革命和經濟全球化加速發展， 向行政組織的職能轉變提出了新的要求，也為行政組織的改革、發展與良性運行提供了難得的機遇，同時也提出了嚴峻的挑戰。國際政治與經濟的互動日趨明顯，國家經濟利益日益成為國際關系的首要因素，行政組織各項戰略決策和政策的出臺很難單純地用政治或經濟的眼光來觀察、分析問題，必須充分考慮相關的國際背景和因素的影響。改革開放以來，我國政府和共產黨堅持鄧小平的國際戰略思想，堅持獨立自主的和平外交政策，發展同各國的友好往來，并同一些重要的國家建立了戰略合作伙伴關系，大大改善了我國的國際政治環境和周邊環境，開創了中國近現代歷史上最好的和平局面。然而，中美、中日、等大國關系，國際政治、經濟、安全等領域和周邊地區，還存在著一些不穩定的因素，因此，我國的公共行政組織在處理對外政治、經濟、安全等方面的關系時，必須采取十分謹慎的態度，加強對國際環境的研究和關注，對我國周邊地區和整個國際形勢作出冷靜的分析、準確的判斷、正確的預測為我們實事求是的認識國際政治環境、準確地進行行政組織的職能定位、適時地進行相關的職能調整、選擇切實可行的戰略策略提供科學依據。

第二，認清行政組織活動的國際政治環境環境是正確認識和轉變行政職能，堅持行政改革，提高行政效率和效益的重要前提。當今世界瞬息萬變，各國之間的政治、經濟往來紛繁復雜。我們只有對當今世界國際形勢的變化有了充分的了解，對本國與其他各國的政治、經濟、文化等聯系和往來有了較為充分的認識， 才能夠適應行政組織活動環境的變化，根據國際形勢的需要和要求，相應地調整行政組織的職能、職權范圍和機構設置，建立科學合理的行政系統，從而為切實有效地提高行政組織的行政效率提供保障。