公共財政，富足下的荒涼

鄭子軒

政府系統最擅長的就是“投資”。縱觀中國30多年經濟增長的全過程，政府始終都是經濟活動中最重要的投資者。在被鎖定的經濟結構中，應對經濟危機的辦法依然只有投資。

一直以來，政府的財政觀念基本上是“財政收入越多越好”，“財政支出給經濟建設的份額越大越好”，以致形成“稅收政績”、“建設政績”。不少地方仍以此為考察政府執政能力的重要標準，這種“以政府利益為中心”的傳統觀念和考評機制，糾正起來很難。從1994年到2008年的國家和地方財政預算看，支出最大的兩部分依然是“經濟建設”和“政府行政管理費用”。

“其實，一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它，從中看到的不僅是經濟的發展，而且是權力的再分配，社會的結構變遷和公平正義程度的增減。”財政部財科所所長賈康承認財政體制改革的方向是公共化，任何對財政的使用都必須有法律依據，逐步減少中國財政支出體制中存在的“任意性”、“長官意志”等現象。

被異化的財政投向

GDP的高速增長再加上這些年中國積累的2萬億外匯儲備，使中國眼下成了世界上數一數二的“大款”。按說國家富裕如此，老百姓們應該普遍高興才是，但事實卻有反差——面對醫療、教育和社會保障等方面的問題，有相當多的老百姓的生存狀態可說是疲于奔命。

以教育為例，早在1993年，國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》就提出了財政性教育經費占GDP比重在2000年達到4％的目標。2008年，國家財政性教育經費所占GDP比例為3.5％，始終沒有根本性的突破。這個水平也遠低于公共教育經費占GDP比重5％的世界平均水平。一方面是教育投入不足，另一方面是教育領域不恰當的產業化，造成了中國高等教育、職業教育水準的持續下滑。

醫療方面財政支出的形勢更不容樂觀。有調查數據顯示，1978年－2008年，中國居民個人現金衛生支出占衛生籌資總額比重由20％上升到63％。而政府投入的比例僅為16％。中國有13億人口，占世界總人口的22％，而衛生總費用僅占世界衛生總費用的2％。

除了醫療投入不足，醫療體制缺失更嚴重，公共醫療服務嚴重缺失和弱化。目前國家力推的“新醫改”，也在政府官員等傳統利益群體面前遭遇“軟抵抗”而裹足不前。

全國人大常委、中國人民大學教授鄭功成說，對公共財政進行評價的一個核心指標，就是國民保障和社會福利方面的力度。在西歐、北歐這些高福利國家，財政的錢有45％以上是用在社會保障上的，即便講求效率的美國，其財政也有1／3以上的錢用于社會保障。在英國，社會保障支出占政府支出總額的比重，1982年為53.5％，1989年至52.93％，1993年達65.5％。而中國目前這方面的投人大概占國家財政的12％左右，相比之下，比例顯然很低。與社會保障投入偏少相對應的，是國內社保基金的巨額缺口。全國社會保障基金理事會前理事長項懷誠表示，目前全國社會保障基金的資金缺口在1萬億元以上。而據世界銀行的一項估算，從2001年到2075年，中國這一缺口可能達到9萬億元人民幣之巨。社保基金理事會發布的2008年全國社會保障基金年度報告披露，截至2008年底，基金資產總額5130.89億元。

作為公共財政在社會保障領域缺乏的另一面，中國公共財政在政府行政開支方面的慷慨卻令人瞠目結舌，此前中央黨校主辦的《學習時報》曾透露國內“三公”消費高達9000億元的文章，被國內外媒體紛紛轉載。如此大的支出，揭示國內財政資源使用上的極度低效，近1／6的財政用于吃、玩和坐車。如此高的“三公”消費完全可以說是政府系統的“集體腐敗”，同時也凸顯出國內公共財政改革的迫切性和艱巨性。

投資背后的隱秘計算

公共財政在極端異化的同時，掌握著公共財政的政府之手卻在用投資這種形式盡情在中國大地上“作畫”。

財政專家倪紅日分析，1994年分稅制改革后，地方加大投資、興辦企業的積極性雖然得到了一定遏制和矯正，但仍不足以進入“既不越位、又不缺位”的職能合理化狀態。事實上，在對地方官員實際上仍以GDP為核心政績考核指標的情況下'再加上“任期辦N件實事”的壓力，很難消解地方政府的投資沖動。

究其原因，主要是因為不少地方投資，仍可通過土地一級市場收入等預算外財力和政府出面的“招商引資”舉措得到支持，并在官員的政績考核方面得到明顯的正向回應，使之成為地方決策層面持續的興奮點。

的確，目前中國的稅制結構和分配格局中，地方財源中對以生產型增值稅為主體的流轉稅依賴程度仍然較高，非稅收入管理中的不規范程度仍然較高，這些確實與地方政府熱衷上項目、加大投資的行為具有一定的關聯，“但這些絕非分稅制財政體制之過，板子打到分稅制上，是完全打錯了地方。”賈康認為。在中國被鎖定的經濟結構中，擴大內需，提高消費叫喊了十幾年，但是一直沒有明顯效果，現在經濟危機，發達國家的消費也下滑，連帶中國出口不彰，中國要維持經濟一定的增長，只有運用傳統的投資。

中國政府系統最擅長的就是“投資”。縱觀中國30多年經濟增長的全過程，政府系統始終都是經濟活動中最重要的投資者，其中道理一目了然：因為在所有這些投資中，政府官員的個人成本趨向于零，而其收益則可能相當大。

“所以無論如何，官員在這種投資行為中獲得的都是凈收益。地方或者部門財政能力的極大化擴張貫穿于改革全過程的利害計算，是推動GDP持續增長的一個強大引擎。”倪紅日認為經濟高速增長本身就是中央對各級地方官員提出的政治要求，在遏制地方政府過度投資方面，中央政府不可能走得太遠，它只能在足以保持社會穩定的增長速度與防范金融風險之間走鋼絲。這是一個維持了30多年的脆弱平衡。

其實，在激發中國畸高的投資率的所有原因中，官員系統面臨的政治壓力和財政壓力只是兩個容易分辨的因素。另外一個更為隱蔽也更為重要的原因則是：中國官員們越來越膨脹的對個人財富極大化的追尋。

“在大量國有投資的背后，是公共財富向私有財富的轉移，這是中國投資的一個最大特點。對于一個完全世俗化的官員階層來說，真正崇拜的是藏在GDP背后的個人利益。”倪紅日認為在解釋中國政府掌握巨大財政資源，而且游離于人大等機構監督外這一現象時，不應回避官員個人利益這一事實。

毋庸置疑，在今日中國，國有投資已經不是本來意義上的投資，它已經被異化為這個特殊的財富再分配時代迅速轉移財富的一種工具。對于部分中國官員而言，投資本身已經成為目的。

從國內近年財稅增長與民眾的收入增速差異來看，中國經濟發展的結果其實是“肥”了政府和一些部門，財富分配和聚集在中國

出現了明顯的集團化，而民眾卻沒有享有同等的好處。

中央編譯局副局長俞可平表示，公共利益部門化、部門利益合法化現象相當嚴重，“政府與公民在公共管理中的合作性不高，鋪張浪費嚴重，行政成本相當高，政府管理存在比較嚴重的公共腐敗，形象工程和政績工程還明顯存在。”

部分中國官員的利益極大化追求對中國經濟、社會、政治的影響程度之深，影響范圍之廣怎樣估計都不過分。“分權改革已經不再是中央對地方、對企業的分權，而已經變成了對核心官員個人的分權。在長達一個時代的跨度中，與中國聲勢宏大的市場改革同時上演的是另外一場無聲的戲劇：權力的私有化。”倪紅日感嘆這種被慣性推著走的財政體制如果不從根本上及時剎車，后果很難想象。

公共化路途漫漫

財政蛋糕的分切，絕不僅僅是經濟問題。賈康坦言在各種既得利益集團已相對清晰形成的新格局之下，現在任何一項改革措施，都必然面臨觸動既得利益的敏感和困難。

膠著狀態下矛盾陡然積累，改革的實際措施難以推進。不少有識之士認為，為了解決膠著狀態的問題，需要政治體制、行政體制和經濟體制改革的配套，以進一步推動改革。

“寄望于政治和行政體制改革來使中國改革加速，這種考慮很有它的道理。”但是，在現實生活中，還看不到一個從正面切入而具備相當力度的、并且相對細致、比較靠近操作層面的方案。

如果從財政“加強、改進管理角度”切入，就各方很難拒絕的公共事務決策、監督體系改革發力，把制度創新、管理創新和技術創新這三個層次創新的互動關系把握好，中國的漸進式改革還是有繼續深化的空間的。

而且，財政體制方面也存在騰挪的余地，從目前財政收入中央與地方分配的格局看，雖然預算內中央財政分配比例過高，但是沒有納入預算管理的大約2.7萬億元預算外資金的90％在地方政府手中，最終地方收入占國家實際總財政收入的63％。而地方政府拿這些錢主要用于四大用途：養人養官，公車公招公出，豪華辦公樓等建設和運行，運動式和政績式的面子工程。

在地方的胡花亂支和驚人浪費中，中國政府創造了世界上最高的行政成本紀錄。鑒于地方政府的這種表現，也由于中國區域經濟的極不平衡，中央政府似乎有理由認為財權必須先集中再有目的地下放。

然而。中國財政轉移的成本之高、漏損之重同樣是世界罕見的。國家審計署原審計長李金華曾指出，“中央轉移支付就像一道水渠，很長很長，從中央到地方再到村子，這中間是滲水的。有的時候水流到地方就沒有了。”審計署2008年的抽查結果顯示，中央轉移支付有一半以上沒有納入地方財政預算，完全脫離人大的監督，部分脫離政府的監督。

賈康認為，在現行的財稅體制之下，未來的財稅改革，其核心是公共化，“公共化的財政意味著，市場將在資源配置中起基礎性作用；意味著隨著市場機制的培育和完善，財政不再擔負市場機制下微觀企業的直接投資和資金供給，其職能定位主要集中于提供國防、治安、行政、環境治理、基礎教育、科研、基本醫療和社會保障等公共物品和服務上，財政收入的取得要建立在為滿足社會公共需要而籌措資金的基礎上；財政支出的安排要始終以滿足社會公共需要為宗旨。”

俞可平分析，要解開現有改革問題的癥結，必須從政府改革來著手。政府改革實際上是對大大小小的利益集團“動刀子”。因此，這將是改革環節中最大的摩擦點，也是對中央推動政府改革決心的最大挑戰。能否打開局面，成敗在政府改革一舉。

“未來的中國政府，要從管制政府走向服務政府，要從無限政府走向有限政府。更進一步，中國的政治文明要從人治走向法治，要從集權走向分權，要從統治走向治理。”伴隨著政府改革和政府職能的調整，中國在財稅體制上要完成公共化的目標。

在今日中國，國有投資已經不是本來意義上的投資，它已經被異化為這個特殊的財富再分配時代迅速轉移財富的一種工具。對于部分中國官員而言，投資本身已經成為目的。

小資料

國外如何應對經濟危機

美國：公示公務支出

為防止公款消費，美國參議院計劃步眾議院后塵，在互聯網上公示包括工作人員工資、差旅費和辦公費在內的參議院開支，與行政機關相比，美國國會的開放度更高。美國國會兩院每次舉行公開的會議以前，都會及時通過報紙、電視、網絡等媒體，向全國公布舉行會議的時間和會議討論的議題。開會時，允許任何人，包括外國人旁聽。

韓國：總統捐身家

韓國總統李明博宣布，把價值331億韓元(約合2600萬美元)的個人所有資產捐給一個慈善基金，以回報社會。韓國聯合通訊社報道，李明博決定捐出超過80％的個人資產，只保留位于首都首爾市江南區的私宅和部分動產。韓國總統府官員稱這一捐贈舉動“史無前例”

法國：下調餐飲業增值稅

餐飲業給法國創造的財富超過國內生產總值的6％，吸收的就業人員和汽車行業不相上下。從7月1日起，法國下調餐飲增值稅，由19.6％降到5.5％，以改善經濟危機之下日益嚴峻的就業形勢，并使民眾就餐獲得實惠。餐飲業是法國落實斥資13億歐元的促進年輕人就業計劃的關鍵行業之一。

英國：公務員減薪

英國財相戴理德表示，公職人員應通過削減薪資的方式與民眾共渡經濟衰退難關。戴理德認為，控制財赤需要痛苦的財政自律，這就意味著，不少政府部門的工作人員將面臨許多私人企業所經歷的開支縮減，公共事業的薪資水平應反映現時的經濟狀況，尤其是在通脹大幅回落的情況下。此外，英國私企的薪酬水平已經下降，為了公平起見，公職人員的薪水理應下調。

印度：增加福利支出

印度新政府公布了規模2100億美元的預算，新的預算尋求利用支出提振不斷放緩的經濟增長，醫療、教育和就業仍是投資的重點。該預算大幅增加了福利和農村支出以提振經濟增長，但也有可能使該國的財政赤字擴大至18年來的最高水平。

德國：除低中低收入者稅收

由基督教民主聯盟(基民盟)和基督教社會聯盟(基社盟)組成的德國聯盟黨在柏林舉行大會，承諾將通過減稅刺激經濟復蘇。聯盟黨在競選綱領中提出，如果大選后繼續執政，將推動德國在未來4年內減稅150億歐元，以刺激經濟復蘇。基民盟黨主席、德國總理默克爾在大會上說，如最繼續執政，尋找應對經濟危機的良策和避免此類危機重演將是她和聯盟黨的首要任務。