中央與地方：財權再分配

周天勇　谷　成

分稅制以來，中央與地方事權和財權再次劃分已經迫在眉睫，應該通過對話和溝通、寬容和忍讓的機制和程序，跳出非此即彼的思維陷阱，進一步完善分稅制改革，因勢利導地推進中央與地方關系的規范化、法治化建設。

1994年分稅制改革實施以來，中央政府的財政集中能力越來越強，集中比例越來越高，地方財稅收入比例持續下降，收入來源不穩定，正規和穩定的稅源趨于枯竭，形成了中央財政寬余、地方財政緊張的局面。為滿足財政支出需要，地方政府主要依靠亂賣土地，亂收費和亂挪用專項基金來滿足支出需要。賣地財政造成了財政收入的不穩定性和不可持續性，而地方政府收費力度的加大則在很大程度上對投資創業產生了負面效應，導致中小企業發育和發展艱難，實際的農業勞動力剩余率和城鎮失業率增高。

在經濟危機的當下，隨著地方稅源的日益枯竭，地、縣、鄉政府的財政平衡越來越困難，通過各種方式舉債成為地方政府迫不得已而采用的策略。同時，政府迫于還款壓力，縱容各部門亂收費、亂罰款，以稅外收入來尋求還款經費。在今年1－5月地方財政收入中，非稅收入達到了驚人的增長——-21.2％。

要改變中國目前分稅制度與中央以及各級政府事權不盡銜接的狀況，就應按照中央政府研究戰略、制定政策、宏觀調控的主要經濟職能和地方政府“公共服務、社會管理”的服務職能，立足現行管理服務重心下移的基本趨勢，財政分配結構應當逐步形成兩頭大、中間小的分配格局，鞏固和維護中央財政收入的比重，擴大和提高縣鄉(鎮)財政收入比重，調控和壓縮省、地市的財政收入比重。

中央稅種的得與舍

在筆者看來，中央政府收入應以社會保障稅為主，還包括關稅、增值稅和消費稅、證券交易稅、個人所得稅、企業所得稅、海洋石油資源稅等屬于涉及國家主權、公平市場環境、影響全局利益、關系國民經濟穩定、維護統一秩序、調節收入分配以及流動性較強和分布不均的稅種。其收入總量應控制在全國收入比重的50％左右。

社會保障在中國經濟高速發展30多年后越來越成為薄弱的短板，在未來經濟發展中理應得到充分重視。補充歷史欠賬，學界保守估計要在10萬億以上。應改變社會保障目前由地方、行業統籌，政出多門，條塊分割，各地區、各部門之間苦樂不均的局面，對所有納稅人征收統一的社會保障稅。

由于社會保障稅是具有明顯受益性的稅種，因此，它歸屬于哪一級政府關鍵是要看社會保障服務是由哪一級政府來提供的。社會保障制度歸根結底是要建立一個全社會范圍內的互助系統，只有由中央政府在全國范圍內統籌調度，才能獲得最優效率，從長遠看，社會保障稅應歸屬中央財政。從階段上看，先逐步實現省級統籌，省級管理，但是由中央派出監督，以便向中央征收和中央管理過渡。

目前亟待改革的稅種還包括證券交易稅，稅源來自全國各地，但繳納地點卻主要集中在設有證券交易所的上海和深圳兩地，讓中央與地方共享的做法有失公平。由于證券交易稅的稅源具有全國性的特點，稅基流動性大，且實際分享該稅的地區財力較寬裕，調整后不會對相關地區財政運行產生多大影響，因此可將其由共享稅改為中央稅。

對于暫時擱置的資源稅來說，筆者認為應維持資源稅中除海洋石油資源稅歸中央，其他資源稅歸地方的現狀。我國開征資源稅的初衷，就是針對出現的濫采濫挖、掠奪性開采等嚴重破壞和浪費國有資源的現象，通過征稅來保護國家資源合理有效地開發和利用。考慮到資源稅對企業級差收入的調節功能以及資源國有，避免資源分布不均造成地方財力的不均，資源稅應劃歸中央。

但是，一方面，若將非戰略性的資源稅劃歸地方，則大大有利于對國有資源的保護、合理開發和利用，因為地方政府對情況比較了解，且關系其切身利益，在執行有關資源保護政策時措施更加得力，效果也會更好；另一方面，如果將資源稅的立法權和管理權較多地集中在中央，使全國保持資源稅稅政的統一，同樣可以起到調節企業級差收入的功能。至于地區間財力的平衡問題，我國目前的資源稅主要是對采掘業征收的，而我國的礦產資源主要分布在欠發達的中西部地區，將資源稅劃歸地方有利于緩解東西部地區的收入差距，符合縱向公平原則。

最應該動手術的是所得稅，筆者認為應將按行政隸屬關系劃分企業所得稅收人的辦法改為中央與省共享稅源、分率分征，使企業所得稅成為地方稅體系中的一個重要稅種。個人所得稅具有很強的收入再分配功能，其累進稅率對于穩定經濟也具有重要作用，因此，世界各國都普遍地將其劃為中央稅，尤其是所得稅占很大比重的西方發達國家，個人所得稅更是其中央稅的主體稅種。

在我國，從長期來看，所得稅在稅制結構中的比重會逐步提高，其調節功能也將逐步體現，因此個人所得稅也應歸屬中央為宜。但就目前來看，一方面，由于個人所得稅的稅額過小，其調節功能還難以發揮，另一方面，個人所得稅的征管水平仍然較低，相應的配套制度如儲蓄存款實名制、個人財產登記制度尚未建立起來，因此，與企業所得稅一樣，個人所得稅現階段可采取中央與省共享稅源、分率分征的辦法。

至于關稅，關系到國家主權，理應歸屬于中央稅。

地方的財力保證

在探討稅制改革問題的時候，最應注意的問題是省和地市級財政的周轉功能，已經嚴重不適應經濟發展的需要。

省級財政作為地方財政的主導環節，一方面要保證省級財政必要的財力，同時，將一些具有調控功能的地方稅稅種劃歸省級財政。省政府收入以營業稅為主，還包括公司所得稅、個人所得稅中的地方分享比例等稅種。其收入總量應控制在全國收入比重的15％左右。將營業稅的收入全部劃歸省，使它們成為名副其實的地方稅。

營業稅是一種與地方經濟發展密切相關的稅種，將它們劃為地方稅是合理的。但目前鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的營業稅歸屬中央，這種劃分方法顯然不夠規范。今后，應在合理界定營業稅征稅范圍的基礎上，將它們的收入全部劃歸省級財政。

在新一輪稅制改革中，依然沒有意識到縣級政權擁有足夠財權的重要性，這也是當下縣政問題層出不窮的根源。理想的稅制模式中，縣政擁有充足的財權來源才不至于忙著四處找錢。縣市政府以房地產稅為主，土地增值稅，還包括契稅、土地增值稅、遺產稅、車船稅、排污稅等流動性較低、信息要求較細、適宜由基層掌握的稅種，以及其他國稅、省稅以外的較小稅種。其收入總量應保持在全國收入比重的35％左右。

目前鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的城市維護建設稅歸屬中央，這種劃分方法顯然也不夠規范。現行城市維護建設稅是以增值稅、消費稅、營業稅實繳稅額為計稅依據，專門用于城市維護建設而征收的一種附加稅。它是一種典型的受

益性稅種，也是縣市稅收入的重要來源。今后，應將城市維護建設稅的收入全部劃歸縣市，用于地方基礎設施建設，提高公共服務水平。然而，附加稅性質使其很難發揮一個獨立稅種所應有的自主組織財政收入的作用，應改變其計稅依據，變附征為獨征，對一切有經營收入的單位和個人按照地區差別稅率征稅，三資企業也應納入城建稅的征稅范圍。

實行分稅制的許多國家都將房地產稅作為其地方稅的主體稅種，而我國的房地產稅體系尚不健全，主要表現為稅基窄、稅種，少，已經不適應經濟形勢發展的需要。今后，應遵循國際通行做法，分別按房地產擁有、房地產轉移、房地產收益三個環節來設計稅種，逐步建立和完善房地產稅體系。改革的方向應當是將現行城鎮土地使用稅、房產稅合并，建立內外資統一的房地產稅，統一納稅人，合理調整計稅依據，改從量定額為從價定率，適當提高征收標準。

在契稅方面，應修訂條例，擴大契稅的征稅范圍，對各行政事業單位、國有企業、集體企業、外資企業，在參與房地產買賣、贈予、典當、交換時，應繳納契稅，以體現公平稅負原則。

廢除賣地和收費養人體制

此外，要想解決賣地財政導致的財政收入不穩定性和不可持續等問題，必須改革土地征用制度，規范政府來自于土地的收入。改革土地征用制度，明晰農民對農村集體土地應有的權利，改變目前農村集體土地實際上的村主任和村委會所有制；延長土地使用權，如農村承包地可以999年，長期使用權可以繼承，城鎮用地可以200年，城鎮國有土地延長出讓時間，土地使用年期可以交易流轉。

取消非公益用地向農民強制征地的方式，廢除土地50到70年的出讓體制，在符合規劃的情況下，讓農村和城郊集體土地直接進入建設市場；進入建設市場的可以采取分年出租土地使用權、一次性出讓長期土地使用權、土地使用權入股等等多種形式；用于建設的土地，都必須符合城鄉建設規劃，并成立土地交易所，如果是長期使用年期出讓，都要在交易所掛拍交易。

對于政府來自于土地的收入，可以從如下幾個方面加以規范。一是征收土地長期使用權交易增值稅。無論是企業長期使用的國有土地，還是農民使用的集體土地，如果出讓，在土地交易所集中掛拍交易，政府在交易過程中收取土地交易增值稅。二是土地使用稅。即用地法人對其所占有長期使用權的土地，按照面積和區域級差，每年或者每月向政府交納一定水平的稅收。三是對企業、行政、事業和社團等法人，對城鄉自然人，按照所擁有房產的價值，征收一定水平的房產稅。對于居民，或者按照面積征稅，或者開始起步時，考慮中國以往納稅的習慣，可對一定基本面積以上的部分征稅，并顧及我國人口眾多和土地稀缺的國情，對超面積的房產實行階梯式累進征稅，從而抑制房產投機和土地資源的浪費。四是對擁有土地長期使用權的占有者，如果其按照年月分期出租土地，或者將士地入股于企業，則按照出租和入股的所得，征收土地資產收益所得稅。

取消和減少地方政府收入中過多的政府收費和罰款，廢除收費養人的體制。對于工商、質檢、城管、交通行政、衛生防疫、保監和銀監等部門，財政應當測算其行政公務需要，經費來源應當從部門收支兩線改革為財政出錢供養，各部門進行改革，廢除收費養人的體制。特別是要清理公安、交警、檢察院和法院等部門以及兩院的罰沒、訴訟、費項等收費。各部門只保留少量的行政性質執法的收費和罰款項目，收入全部進入國庫，不進入部門預算的編制內容。同時，廢除超收獎勵和罰款分成體制，這些保留的少量的收費罰款項目，全額上交國庫，與收費和罰款單位及公務員的利益無關。

特別需要指出的是，要徹底廢除對征稅完成任務、超額完成任務的獎勵制度；廢除大量的收費，即使保留的，也要廢除超收獎勵和罰款分成的不合理體制，使征稅和收費機關不收過頭稅費。

形成三級政權和財政體制

地方政府從生產建設和行政管制型政府向公共服務型政府轉型是不可逆轉的趨勢，應當按照建立效率政府和公共財政框架的方向，在適當簡化政府層級的前提下按照“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”的原則，經過改革，構造和最終形成中央、省、市縣三級政權和財政體制。

第一，撤鄉并鎮，取消鄉鎮級人大和政府，包括其財政預算。在政府層級上取消鄉鎮一級政權，縣級政府向鄉鎮派出精簡的政府管理機構；一些如公安、工商、稅務等，按照社會治安的需要和經濟發展的程度，派出專門機構。取消鄉鎮一級財政，進行鄉鎮財政由縣財政管理的體制改革，對于鄉鎮事務的收支，按照資金來源和預算支出，歸口到縣級財政預算之中。同時，從組織結構、土地產權和利益、集體經濟和財產、民主選舉、民主議事、社區公共事務等方面完善農村社區自治。

第二，在取消鄉鎮一級政權和財政后，逐步改革和撤銷市地管縣政權和財政的體制。遠期目標是取消地一級政權，也不再設立省政府向地區一級的派出機構，地級市只管理自己的幾個區，并且其管轄區劃小，壓縮政府層級，與鎮和街道合并，取消其人大和政協，改為市政府的派出機構；可將目前人口過多和地域過大的省和自治區，適當拆分和劃小，實行省區直轄和直接管理縣市的體制。

市縣無論區域大小，人口多少，經濟發展水平高低，在政府層次級別上是相同的；或者將市設為正廳級，將縣設為副廳級；目前一些原來是縣，或者是縣級市，現在被改成市所屬區的，如果建成區經濟等方面確屬與管轄市沒有緊密的聯系的，可重新考慮劃歸獨立的縣市區域，直接歸省政府管理。

財政進行省直管市縣的改革，縣級區域提供的全部稅收與中央分成的地方部分，不應當再與地級市政權分成，中央和省財政向縣級區域的專項投資、一般性轉移支付、專項轉移支付等等，都不再通過地區一級政府的財政和相關部門，轉移到縣或者縣級市。目前的地區一級政權，也不再考慮對縣和縣級市的財政進行一般和專項轉移支付。

(周天勇：中央黨校研究室副主任：谷成：東北財經大學副教授。)

要徹底廢除對征稅完成任務、超額完成任務的獎勵制度；廢除大量的收費，即使保留的，也要廢除超收獎勵和罰款分成的不合理體制，使征稅和收費機關不收過頭稅費。