電改再出發，往哪走？

楊　軍

電價改革涉及的利益太多，中國電力體制改革的難題遠遠不是技術和模式的問題。中國的電力改革應該由更高的權力機構來協調不同的利益群體，堅持市場化的方向。

6月30日。國家電監會、能源局、發改委三部門聯合下發《關于完善電力用戶與發電企業直接交易試點工作有關問題的通知》(以下簡稱“通知”)。電監會和國家發改委，國家能源局共同把直供電試點作為2009年電力行業改革的突破口，即使是直供電，電監會就召集過電網、電廠等行業代表20多人就此進行過數次討論。如果計算上和國家發改委、國家能源局就文件會簽中多次磋商，絕對可以稱得上太極式的小型馬拉松。

小小的直供電試點已經如此命途多舛，更遑論系統整體推進電力體制改革了，在部委分權以及利益集團化的當下，對近乎2萬億資產的電力行業進行任何一點“小手術”，都是十分艱難的。

破冰——選錯方向?

將近10年前，2000年到2002年，關于中國電力體制改革曾經有過一場充分的討論，2002年2月10日，國務院正式印發新一輪電改方案，這就是業內著稱的“5號文”。

“5號文”的出臺經過了電改利益方近兩年的反復磋商，特別是對電網組織框架如何設計進行了激烈爭論。因為經過充分的討論，方案也備受推崇，被認為是相關利益方互相妥協的結果。

“5號文”設置的改革總體目標是：打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優化資源配置，促進電力發展，推進全國聯網，構建政府監管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發展的電力市場體系。廣受詬病的壟斷被列為改革之首，勢必打破。

同年12月，電力體制改革邁出了關鍵性的第一步，即“廠網分離”，原來“大一統”的國家電力公司被拆分為國家電網公司、南方電網公司以及國電、華電、華能、中電投資和大唐五大電力集團。2003年3月，國家電監會依照改革的方案成立。這被看作是建國以來的第三次電改。這是一個輝煌的開端，如果這樣走下去，用不了幾年，中國電力改革將實現最初的良好設計，理順機制，那么，也許就不會有后來的電荒和煤電僵局。

遺憾的是，盡管幾乎沒有人質疑“5號文”方向的正確，而且從電改的實踐情況看，其制度設計也沒有大的偏差，但邁出輝煌的第一步之后，這場轟轟烈烈的改革便似乎偃旗息鼓。到現在，將近7年過去了，一切好像都陷入了停滯，甚至出現回潮。中間雖幾次傳出重新啟動的風聲，但終究是雷聲大雨點小，時至今日，電改在邁出廠網分開第一步后尚無人們期待的新進展。

盡管這些年重組了國家電力公司，成立了兩大電網公司，五大發電集團公司和四大輔業集團公司，共11個集團公司，但并沒有從根本上觸動電力行業的壟斷實質。雖然理由不同，但劉紀鵬、楊名舟等電力改革專家都得出了相同的結論，那就是這次電力改革不成功。

“5號文”有一批配套的政策法規，如《電價改革方案》、《關于區域電力市場建設的指導意見》、《上網電價管理暫行辦法》、《輸配電價管理暫行辦法》、《銷售電價管理暫行辦法》、《電力監管條例》等等，不存在可實施性問題。而當年電改的方案經過了最高決策層拍板。那么，是什么導致了電改的停滯、僵持甚至倒退呢?

新一輪電改難推行，實質上是利益各方沖突所致。這種沖突早在2000年“5號文”方案醞釀時就開始了，十年來似乎一直沒有停止過。

一個值得注意的大背景是，從2004年起，中國改革是否出現倒退的討論開始出現，中國第二輪改革進入尾聲，而第三輪改革遲遲沒有啟動。“當整體改革進入低潮，電改停滯也是很正常的。”有業內人士這樣告訴記者。而在這停滯中，新的利益格局已經形成。模糊地帶，最容易跑馬圈地。而中國的傳統，對有巨大經濟或者政治影響的既成事實，一般都是輕描淡寫予以追認。電力行業正是在這7年的灰色時間內完成了“轉型”，資產急劇膨脹的背后，是不實行鐵腕改革前無法進后也無法退的尷尬局面。停滯維持現狀的做法只會給一些“化公大法”的好手以可乘之機。

2008年，電力行業出現全行業虧損，一些發電企業因資金鏈斷裂只能靠集團公司委托貸款勉強運行。電力體制改革終于再次被提上議事日程。

2008年理順能源價格并未提及電價。2009年的《政府工作報告》中終于指出：“2009年將繼續深化電價改革，逐步完善上網電價、輸配電價和銷售電價形成機制，適時理順煤電價格關系。”這是中國《政府工作報告》中第一次對電價改革作出明確表述。這被部分人解讀為新一輪電力改革啟動的前奏。

近幾個月，隨著國家電監會召開俄羅斯電力體制改革座談會；國務院通過并對外正式公布《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》，明確指出加快推進電力改革；智能電網上升至國家戰略層面等等一系列事件出現，中國將重啟電力體制改革的聲音開始甚囂塵上。

因為煤電僵局，很多人把目光盯在電價上，其實電價改革不是單純的“煤電價格聯動”，關鍵應該是“理順電價形成機制”。如果電價形成機制不改，仍將導致電力企業政策性虧損，電力改革就失去了意義。

新一輪電改真的會啟動嗎，還是只是外界一個美好的愿望?電價改革涉及的利益太多，中國電力體制改革的難題遠遠不是技術和模式的問題。

你有權我也有權

根據“5號文”，繼廠網分離之后，電改的下一步是主輔分離，輸配分開，前幾年由于各利益方有分歧而陷于停滯。在電力改革的推進中，起作用的是很多部門。

國資委牽頭進行了主輔分離新方案的制定。發改委主導電價改革特別是核定獨立輸配電價的改革。電力市場監管則由電監會負責。還有能源局、工信部等等，也有部分職能涉及電力改革。電網公司和電力集團雖是企業，但其實力不可小覷，對政策的影響力相當大。這使電改的利益格局更加復雜。

1990年代，西方國家開始興起電力市場化改革，目前，多數國家的發、輸、配、售電力企業，都是由眾多投資主體組成。這也是“5號文”方案中中國電改的方向。

而電力系統卻有一種聲音，認為電力行業是壟斷行業，電力生產運行特性是“發、輸、配一體運行，產、供、銷同時完成”，擔心改革影響電網安全穩定運行。

輸配一體的現狀造就了電網公司在電力市場的主導性地位，2009年6月30日。國家電監會、國家發改委和國家能源局正式發布了《通知》，該《通知》由電監會主導，《通知》規定，用電大戶可以與發電企業自主協商“討價還價”。

此前，發電企業主要向電網公司出售電力，電網公司再出售給用戶，這使得電網公司在電力市場占據絕對的主要作用。電監會退而求其次，這被業界解讀為電監會為了推進改革的妥協。客觀上是對電力市場

中固有利益格局的重新調整。但因為在試點方案中，發電企業與用電戶的協議電價依然嚴格執行國家發改委的目錄電價。因此，直購電價可以說是戴著鎖鏈起舞。

在電改模式上，能源局青睞美國的智能電網模式，電監會則研究俄羅斯的電改模式。

權限界定更是有很多模糊地帶。設立新的部門，以打破或對抗舊的利益格局，是推動改革的一種辦法。成立于2003年的電監會，是中國第一個自然壟斷行業的非政府管制機構。電監會成立時肩負lO項職能，其中一項是“組織實施電力體制改革方案，提出深化改革的建議”。

電監會成立之初，根據《電價改革方案》，國家發改委行使定價權，電監會則有電價建議權；發改委有電價監督檢查權，電監會行使電價監管職能，這些錯綜復雜的權能顯然邊界模糊。

電監會成立后，在它履行的電力市場監管職能中，沒有電價管理權。因定價權是電力監管核心工具之一，所以，電監會認為定價權的缺失影響了自己工作的效果和權威性。

國家發改委則認為，電價關乎國家宏觀經濟運行，所以其管理權應由管理國家宏觀經濟的政府部門來管理，而不是電監會。

后來，中央機構編制委員會辦公室下發了《關于明確發展改革委與電力監管委員會有關職責分工的通知》，試圖明確邊界：走向市場的環節，主要由電監會負責監管；需要政府審批的電價，原則上需要電監會進行定價機制監管，國家發改委確定價格。

這似乎界定清楚了發改委和電監會的權限，但直到現在，到底什么應該走向市場，什么應該由國家掌控，各方觀點不一，而各部門都在努力鞏固自身權力。

前兩年業界曾悄悄流傳，前電監會主席上書國務院，諫言電力監管體制改革。據悉這封信中，涉及電價監管與行政審批的權力重新劃定等問題。確實，電監會在改革和監管之中很難發揮預計的作用。

伴隨電改而設立的電監會，由于電改的停滯顯得角色尷尬。目前正在修改中的《關于加快電力市場建設的意見》由電監會主導。在一些相關論壇上，也總是能看到電監會的身影。從電監會的一系列舉動看，電監會一直在努力擺脫“花瓶”角色，試圖插手電力改革的核心問題即電價改革。

電力體制改革工作小組組長由國家發改委主任擔任，電改辦主任由電監會副主席擔任，這樣的人事安排被一些人認為不利于電改的推進。而有一些人則認為，這些都無所謂，反正這個小組一年也開不了幾次會。

電網有關部門，不愿意自己被分拆；國家物價主管部門，不愿意交出電價行政審批權；相關部門不愿意放棄對電力企業的種種控制權力等等。這些因素被普遍認為阻礙了中國電力體制的進一步改革。

中國能源網首席信息官韓曉平認為：“不管電改采用什么模式，對有關部門來說，關鍵是一點，那就是放權。”

在中國的電力體制改革中，不同的利益部門主導，會產生不同的結果，而要推動電改向正確的方向行進，恐怕只有由更高的權力機構來協調不同的利益群體。“真正要推動電改沒那么難，關鍵是看改革意愿有多強烈。”一位不愿意透露姓名的專家這樣說。

隱蔽在技術背后的利益

當各利益方在電改的舞臺上你方唱罷我登場的時候，電改中出現了很多讓業外人士看不懂的地方。

此輪電價改革的關鍵點是輸配成本核算。目前中國的電價構成分為上網電價、輸配電價和銷售電價三部分。按照“5號文”規定，電價的形成機制應該是“放開兩頭，管住中間”，即上網電價由國家制定的容量電價和市場競價產生的電量電階組成；輸、配電價由政府確定定價原則；銷售電價以上述電價為基礎形成，建立與上網電價聯動的機制。

而電改這么多年，中國電價形成機制實際正好相反，是“管住兩頭，放開中間”，上網電價和銷售電價處于政府的調控之中，而輸配電價仍以購銷差價方式體現。

為什么這樣?一些人認為，電網主輔沒有分離，輸配電網沒有分開，導致輸配電價難以確定，進而不能進行電價市場化改革。

由于電網主輔業沒有分離、輸配電網沒有分開，輸配電價實際上由電網部門自己核算確定，導致輸配價格透明度低，這是事實，但是真實的輸配電價確實難以核定嗎?另一些業內人士的回答是，并不難，只是愿不愿意的問題。

特高壓電網的建設上更是意見分歧嚴重，國家電網公司全力發展特高壓電網，部分專家為其搖旗吶喊，稱建設特高壓電網極其必要。還有專家在定義中國的智能電網時，特意稱以特高壓電網為骨干網架。而反對者則認為，中國沒必要建立特高壓電網，而智能電網也沒必要以特高壓電網為依托。認為國有電網積極建特高壓電網“部分原因”是為了避免自己被分拆的命運，使特高壓電網在全國形成一張大網，以鞏固其壟斷地位。

有人認為，中國之所以出現電荒。并不是因為發電能力不足，而是因為輸電能力太落后，所以需要在輸電上大力投入。另一些人則認為，目前國家對輸電站的投資比例應該不算低，占到電力投資的40％以上。

諸如此類只有業內人士才熟悉的技術層面的問題，不同立場的人往往給出不同的答案，電力作為專業性較強的領域，業外人士實在難以從技術上分辨孰是孰非。隱藏在技術背后的利益博弈，自然也看得人眼花繚亂。

主業和輔業的拆分更是涉及各種利益關系，價值鏈繁多，比“廠網分開”更加復雜。而且一些輔業很難界定，2008年年初冰災過后，來自電網企業的一種意見認為，送變電企業和設計院與電網關系緊密，不應作為輔業剝離，否則面臨突發情況時，無法高效組織搶修隊伍，將影響正常的電力建設和維護。

業內人士告訴記者，有企業阻撓區域電網公司的發展，其目的就是要維護全國大一統的中央集權管理格局。輸配分離，電網公司更是會覺得利益受損了。

“技術層面的問題是可以探討的。而技術之外，是投資不足，還是效率不夠，還是利益分配不合適，也都是需要探討的。”發改委能源所周大地研究員如是說。

金融危機在一定程度上促進了輸配分開，主要是對大用戶直供方面，有些地方已經采取電網、電廠、用戶三方探討的方式。

美國政府建智能電網的目的之一，就是通過智能電網建設將美國拉出金融危機的泥潭。美國思科公司公開稱，美國智能電網將帶來1000億美元商機。而電改同樣可能會是使中國走出危機的契機。

關于電改的討論似乎走向了誤區。改革是為了解決經濟增長和社會發展中出現的問題，那么中國電改的目標到底是什么?是為了降低電價，更好地滿足人民對公共事業的需求，還是想把電價漲上去?是為了解決電荒問題，還是只是為了市場化而市場化，或是為了平衡各方利益?在國際金融危機的大背景，是到了認真討論這些問題的時候了。