中國從漢朝起就有接納庶民來訪的專職機構。唐朝的信訪受理,有一整套運作規則。宋朝的投訴上訪,要收費取保,申報住址。
兩漢設立公車署
兩漢以公車署為中央信訪接轉機構,該制度沿襲到魏晉南北朝,唯隸屬關系常有變化,如三國魏時,公車署歸皇宮警衛司令(衛尉)領導,東晉和南朝宋、梁的公車署,歸皇帝的侍從顧問機構門下省領導。總體上看,該機構一直是除行政、司法乃至監察系統以外君主直接了解社情民意的渠道。如北魏文成帝在455年發過一個詔書,說是特派尚書穆伏真等30人巡行州郡,民眾對地方長官或褒或貶及冤屈等事,可以直接向這些中央特使反映,如果“使者受財,斷察不平,聽詣公車上訴”,就是說假定巡視團也腐敗了,還有一條赴公車署上訪投訴的門路。再如北齊制度,凡行政系統不予受理,而當事人認為有枉屈要申訴的,公車署必須接納。
唐朝設了“意見箱”
漢魏南北朝的公車署前,大多豎有謗木和肺石當做標志。南朝的梁武帝尤其好作秀,以表現出自己多么地關心民情。他就曾多次頒詔要求各級政府必須做到“細民有言事者,咸為申達”。他還有個創新,詔令“于公車府謗木、肺石旁各置一函”,凡批評時政、讜言諫議而當官者不肯代為奏聞的,可以投書謗木函中,凡受豪門欺凌、官長壓制而“欲自申”的,可以投書肺石函。由于這兩個信箱都是密封的,寫信人可以相信它能不受任何阻隔地直呈御覽。
唐時武則天對下情上通也很重視,有個參加徐敬業叛亂而獲免的魚保家為表忠誠,寫信給她,“請鑄銅為匭以受天下密奏”,其實就是梁武帝搞大信箱的辦法。按《唐會要》等文獻記載,這是一個呈方形的銅箱,分為“四隔”即四個部分,表面按東南西北方位涂上青紅白黑四色,“上各有竅,以受表疏,可入不可出”,就同現在的郵筒差不多。青色一面稱“延恩匭”,專門接納對國計民生方面的建議;紅色一面稱“招諫匭”,歡迎投書批評時政得失;白色一面稱“申冤匭”,“有欲自陳屈抑者,可投書于素匭”;黑色一面稱“通玄匭”,說是讓大家“告朕以謀智”的。銅匭放在開放性的廟堂上,并設匭使院為專職機構,選諫議大夫、補闕等言官為知匭使,專管接受來信來訪;侍御史等為理匭使,專司受理分析和據狀奏聞。后來中書門下、御史臺也擇員參與知匭理匭,使其成為一個具有較高專業水平的信訪受理班底。
清朝“蹋皮球”激民變
兩宋以來,地方各級政府受理訴訟的第一道關口,是衙門前都設有開拆司,先檢查訴狀,按規定應該受理的,不收下便是違法,不合規定的便可以駁回。但如果是反映情況、投書建言或檢舉揭發之類,就未必有成文律例可依了。《鏡湖自撰年譜》的作者段光清在道光年間以候補知縣身份在杭州實習,曾親眼見過一事:百姓認為苛捐雜稅過重,便將事情捅到了“省府上司”。但省府“收呈之后,仍批發府、縣,府、縣再詳上司,仍是帶征帶緩之一說”。就是把皮球蹋來踢去,稅賦征收一文不能減免。府縣官老爺壞就壞在這個地方,即使不能減免,操作時就不能搞得太急,打太極似的拖著,只要不鬧出事來就行了。段光清感嘆:“雖曰民情日壞,無乃臨民之官又素無忠信以人民心也。”看來他對各級衙門如此敷衍民眾上訪是不太滿意的。其實真要減免賦稅,就需要逐級向上面直至皇帝本人反映情況,并正式提出建議,但后果很可能是自討沒趣,所以大多數官員是不肯承擔這種責任的,寧可一天一天地拖著。但《年譜》又記載,隨后便是“更聞奉化縣以征收錢糧,鄉民滋鬧,縣官逃至府城”,矛盾激化了。接下來,“庸官”被參是逃不了的,還要捉拿“刁民”。假使當初都能以務實態度對待群眾信訪,又何至鬧出亂子呢?