流動人口子女義務教育政策變遷及實施中存在的問題

張琳璘

【摘 要】從20世紀80年代到21世紀以來，流動人口子女義務教育問題從隱性、凸現、認定到明晰，經歷了漫長的過程，其間我國由計劃經濟體制轉軌為市場經濟體制，特定的時代背景決定了解決此問題的長期性與復雜性，政府也在特定的階段相繼出臺了一系列政策積極解決這一問題。但由于我國長期存在的二元戶籍制度和現行教育管理體制，以及地方政府、學校、家長各方的利益沖突，導致政策實施中存在很多問題。本文試圖通過梳理國家出臺的關于流動人口子女義務教育政策的變遷過程，分析政策出臺的背景、政策實施中存在的問題，提出相對合理的政策建議。

【關鍵詞】義務教育政策 戶籍制度

一、流動人口子女義務教育政策變遷

20世紀80年代末以前，計劃經濟體制下國家頒布了一系列控制農民流入城市的規定，再加上戶籍制度的實施，流動人口子女的教育問題處于隱性階段。1989年以后，我國農村勞動力開始了大規模的跨地區流動，流動人口子女義務教育問題凸現。但政府和教育行政部門在有關政策法規中沒有涉及到流動人口子女教育的問題。20世紀90年代中期以后，流動人口“家庭化”趨勢顯著，社會各界有關進城務工農民子女教育狀況的研究不斷增加。城市流動人口子女的教育問題逐漸被認定。調整由市場機制所導致的不公平現象，解決流動人口子女的教育問題，逐漸成為政府所關注的政策中心之一。

1998年，國家教育部和公安部就聯合發布了《流動兒童就學暫行辦法》，制定了控制適齡兒童少年外流，且可依國家有關規定按學期收取借讀費等限制性規定。2001年《國務院關于基礎教育改革和發展的決定》指出采取“兩為主”政策，即以流入地區政府管理為主，以全日制公辦中小學為主解決流動人口子女義務教育問題。此后2003年的《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》，2005年頒發的《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，2006年《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》都明確提出要減免有關費用，保證流動兒童入學。修訂后的《義務教育法》規定：適齡兒童、少年父母或者其他法定監護人非戶籍所在的工作或者居住地人民政府應當為適齡兒童、少年提供平等接受義務教育的條件。

二、政策實施中存在的問題

（一）二元戶籍制度與現行教育管理體制制約政策的實施

嚴格的戶籍管理體制，加上我國義務教育實行的是“地方負責、分級管理”的辦學管理體制，使得離開戶籍所在地的流動兒童一方面失去了在該地免費接收義務教育的權益，另一方面卻因沒有流入地戶口而無法享受流入地的義務教育資源。

與戶籍掛鉤的升學制度也令流動兒童義務教育政策遭遇尷尬。據海淀區行知實驗學校任老師介紹：這里的小學生畢業后大部分回原籍，只有很少一部分孩子交納高昂的借讀費，進入公立中學繼續讀書。在義務教育階段，這一升學制度逐漸成為了牽制人口自由遷徙、與使得所有義務教育階段兒童都能享受優質教育資源并促進教育平等相悖的一套制度。

（二）各方利益沖突給政策實施帶來困難

從地方政府來看，維護地方利益和部門利益是其政策行為的重要價值依據。現有區縣教育部門以及接受學校能否持續承擔流動兒童少年在流入地的巨額教育成本和規范打工子弟學校可能給地方政府帶來的額外負擔已經成為當前落實流動人口子女政策的突出問題。

從學校來看，保證優質生源、確保教學質量是其應對政策的基本立場。雖然《意見》明確提出了“兩為主”原則，但在確保教學質量、追求升學質量的前提下，很多公立學校對于招收流動人口子女往往比較謹慎。

從家長、學生來看，生存需要第一，教育需要第二是其考量政策的根本出發點。很多家長愿意把孩子送到打工子弟學校，一是因為要轉到公辦學校就讀，就學程序成本高；二是在打工子弟學校，學生之間沒有歧視，不會感到自卑。

各方利益選擇大大削弱了政策實施的力度和效果，不利于流動兒童就學問題的有效解決。

三、對策建議

（一）改革二元戶籍制度與現行教育管理體制

在戶籍管理制度方面，應該朝著發揮其控制人口個人信息的功能方面發展，弱化戶籍特殊的意義。

其次，在從法律的高度對流動兒童義務教育經費管理方面進行明確的基礎上，通過加大中央政府對基礎教育的投入，以及增加中央財政轉移支付等方式加強對流動兒童義務教育經費的投入，切實解決流入地政府面臨的事權與財權不一致，責任與可以利用的經費資源不對等的困難。

政府下撥的用于流動人口子女教育的專項經費要落到實處，地方政府也可適當分擔一些，同時也可接受捐贈和贊助，也可設立流動人口子女教育專項基金。應加強對流入地政府的監督和考核。建議各級人大應加大對義務教育執法力度的檢查，并將解決農民工子女的九年義務教育普及問題列入政府日常工作的考核內容。

（二）發揮媒體的作用，扶持打工子弟學校

媒體對打工子弟學校的跟蹤報道對于整個社會了解并關注他們提供了現實的依據，社會各界慈善團體、基金會可據此進行捐助。

從目前來看，打工子弟學校承擔了相當數量的農民工子女的教育，緩解了公辦學校及政府財政的壓力，分擔了政府責任。但是，這些學校都基本上得不到公共財政的支持，一直處于“非法辦學”的尷尬境地。地方教育主管部門應想辦法給予更多的支持，制定過渡性政策，制定多種評價尺度，在學校管理層面，創造更加靈活，隨時可以接納流動兒童少年就讀的管理方式。

在改善民工子弟學校辦學條件方面，可以充分利用由于城市戶籍自然增長率不斷下降而空置的辦學資源，把空置的校舍出租給民工子弟學校。在提高教師質量方面，一方面可通過招收“民工子弟學校特聘教師”，改善民工子弟學校的師資；另一方面可積極倡導公辦學校與民工子弟學校教師之間的幫扶協作。

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(作者單位：北京師范大學教育管理學院)