如何對我國證券市場中的監管者進行監管

張燕青

【摘 要】文章首先介紹了我國證券監管體制的發展歷程，之后明確了我國證券監管的主體；主要論述證券監管者失靈以及應對失靈而提出的合理化建議。

【關鍵詞】證券監管 證券法監管失靈

一、我國證券監管體制發展歷程

我國證券監管體質呈現出階段性的演進特征，并以政府監督主體的演化為主線。

第一階段：（1992年5月以前）：多頭分散監管時期，以中國人民銀行為主導，國家計委、財政部、體改委等多方參與格局。

第二階段：（1992年5月~1997年年底）：1992年國務院設立國務院證券委員會（簡稱為“證委會”和中國證券監督管理委員會（簡稱為“證監會”）。其中，證券會為市場主管機構，證監會為具體執行機構。1993年后，國務院進一步明確授權證監會對證券市場的全面監管。

第三階段：（1997年年底~至今）：國務院決定將證委會與證監會合并為國務院直屬事業單位，同時將中央的證券監管職能交由證監會同意行使，地方證券監管機構改組為證監會派出機構，由證監會垂直領導。

1999年7月1日，《證券法》開始實施，這標志著我國集中統一的證券、期貨兩級監管體制

基本建立。證監會負責全國證券市場的監管；區域內上市公司和證券經營服務機構由證監會派出機構——地方證管辦和特派員辦事處、證監會專員辦事處根據授權和職責分別監管。

二、我國現行證券監管體制概述

2005年10月修訂的《證券法》確立了我國現行證券監管體制，其核心內容體現在三個方面：

1.實行證券與銀行、保險、信托業分業管理。《證券法》第六條規定：“證券業和銀行業、信托業、保險業實行分業經營、分業管理，證券公司與銀行、信托、保險業務機構分別設立。國家另有規定的除外。”

2.實行全國證券市場的集中統一監管。《證券法》第七條規定：“國務院證券監督管理機構依法對全國證券市場實行集中統一監督管理。”“國務院證券監督管理機構根據需要可以設立派出機構，按照授權履行監督管理職責。”

3.實行以政府監管為主，自律監管為輔的監管模式。《證券法》第八條規定：“在國家對證券發行、交易活動實行集中統一監督管理的前提下，依法設立證券業協會，實行自律性管理。”

綜上，可以得出，我國證券的監管主體便是證監會及其派出機構。

三、對監管者進行監管的必要性

本文的監管者包涵兩層涵義：第一層是指監管者本身，即作為單個的個體的“監管人”；第二層是指作為團體法人的政府機構，在中國即為證監會。監管者之所以需要監管是因為存在監管失靈，這種失靈的原因主要是來自于監管者本身的行為失范和制度設計的缺陷。具體來講主要體現在以下四個方面：

1.監管者“經濟人”本質。監管者自身始終處在個人利益與公共利益的“拉鋸戰”中。一方為作為公務員他，這個“他”要求自己必須時刻以公共利益最大化的準則行事，另一方是作為經濟人的他，這個“他”要求自己應當以自己利益最大化行事，因此，政府監管者就未必一定是公共利益的天然代表者，極可能出現“尋租”現象，從而成為某些特殊利益集團手中的工具，而此時的政府監管就會偏離和犧牲公眾利益，便不能夠實現資源配置的帕累托最優狀態。

2.證券監管的“內部性”。所謂“內部性”是指：政府活動并不僅僅是公共利益的最大化，而是各部門都有自己的組織目標。因此在監管過程中，就會出現為了部門利益而放棄公共利益的現象。這已經被實踐所證實，比如美國的SEC在“安然事件”曝光前，中國證監會在“銀廣廈事件”被揭露前，都是采取了保守的監管姿態，而沒有給予上市公司信息披露問題嚴格的監管，導致了上市公司信息披露中信息虛假、信息不完全等現象大量存在。

3.證券監管地位的壟斷。證券監管和政府一樣，在中國處于完全的壟斷地位，它們所提供的服務不像市場上的服務具有可選擇性，幾乎不存在淘汰的危機意識，而公眾也無法很準確的判斷它的有效性，因而監管者也就缺乏有效的激勵機制。

4.作為制度滯后性的天然局限。即一項監管措施從制定到實施，往往需要一個過程，而且也需要一個長期性的穩定實施過程，但在這段時間里，市場可能發生變化，從而又需要實施相反的調控措施。例如，在制定政策時，需要的是擴張性財政政策和膨脹性貨幣政策，但當政策實施時，經濟可能已經走上了復蘇的軌道。由于這種監管時滯的存在，證券監管制度往往會落后于證券市場的變化。因此，有時制定出來的監管政策本身是缺乏效率或者是錯誤的，從而引發證券監管失靈。

四、對監管者進行監管的措施

1.加大監管者的違規成本。具體來說，就是完善對監管人員失職行為進行制約和懲罰的相關法律和制度，加重對違規行為的懲罰力度。我國《證券法》有關監管人員違規法律責任有以下兩條規定：第二百零五條：“證券監督管理機構的工作人員和發行審核委員會的組成人員，不履行本法規定的職責，徇私舞弊、玩忽職守或者故意刁難有關當事人的，依法給予行政處分。構成犯罪的，依法追究刑事責任。”第一百八十三條第二款：“證券監督管理機構工作人員進行內幕交易的，從重處罰。”可以看出，我國關于監管人員違規操作的法律規定存在至少兩個方面的問題具有一定的模糊性，過于籠統、概括，這樣便大大降低了法律責任的威懾性，從而增加了監管者的違規操作可能性。

2.監管行為和發展行為分離。在我國的證券監管過程中，證監會常常會以“救世者”的身份出現，這種一邊做監管一邊做發展的模式是不可取的。由于監管和發展很難實現衡平，這一對矛盾本質上說就是“效率和公平”問題，造成在監管主義盛行時，投資低迷，在發展主義盛行時監管缺失的局面。因此筆者構想，應該恢復證委會和證監會兩個部門的局面，前者一心一意求發展，后者全心全意搞監督；從部門上下級關系上來說，二者應該應處于平等地位，但證委會受證監會監督，但證監會具有更多的特別權力以保障其監督權的順利實施。也有人提出，證監會做好“懲惡”，而將“揚善”的事情留給市場去做，但顯然，目前我國的市場經濟和證券市場仍處在初步的發展階段，還不能完完全全自由化競爭，政府的引導和規范是必要的。

3.設立人大監管制。我國證券監管主體權力設計不合理，在大成都上，證監會既做“運動員”又做“裁判員”，這樣一種權力設計勢必會導致權力失控和權力濫用。此時就需要人大來以“權”制“權”。人大常委會可對證券監管者建立專門的委員會。建立責問制，對證券監管進行持續監督，以保證其權力在適當范圍之內。

4.建立健全司法監督程序。司法監督程序的介入主要是一種事后監督。即對證券監管者的違規監管行為造成的損失從而產生的訴訟糾紛進行妥善處理的程序。在我國，行政訴訟總是處于法律的灰色空間，很多本應進入法律途徑解決的案件往往以“和解”、“私了”而終結，雖然這樣的處理方式在一定程度上節約了司法成本，但是從長遠來看是不利于我國行政機關和行政法的發展的。因此，建立健全監管者違法的訴訟監督程序無論是我國證券業還是監管制度本身都有著不可忽視的作用。

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(作者單位：西南財經大學法學院）