我國“政府ＣＩＯ”組織結(jié)構(gòu)分析

孟川瑾　李凌云

我國內(nèi)地的信息化建設(shè)起步于20世紀(jì)80年代初期。信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展為電子政務(wù)的發(fā)展實施提供了技術(shù)條件和平臺環(huán)境，同時，經(jīng)濟體制的變革也對行政管理提出新的要求。我國加入WTO后，在政務(wù)信息化建設(shè)上要與國際接軌，需要加快實施電子政務(wù)和推進政府職能轉(zhuǎn)變。

政府信息化的各項工作離不開政府信息主管（政府CIO）的有效推進，但在我國政府現(xiàn)行的管理體制中，并沒有“政府CIO”的說法，大多數(shù)稱謂是“IT主管”、“信息中心主任”“信息處處長”、“科技處處長”、“信息公開處處長”或“信息辦主任”之類。但從人們對于他們所承擔(dān)的職責(zé)及其角色的描述，可以看出他們實際上是承擔(dān)了“政府CIO”這么一個角色。這種不同的稱謂反映了我國政府信息化制度中，對于完善的CIO組織架構(gòu)所形成的不同需求。為了使政府CIO的工作得以順利開展，就必須建立與之相適應(yīng)的、行之有效的組織機構(gòu)，來規(guī)劃、實施信息化的戰(zhàn)略。

我國現(xiàn)階段政府CIO的組織架構(gòu)

對國內(nèi)政府機構(gòu)信息資源管理和電子政務(wù)相關(guān)部門調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)政府CIO的主要組織結(jié)構(gòu)分以下幾種：

1、“信息辦+信息中心”結(jié)構(gòu)

這種結(jié)構(gòu)下的政府信息化工作主要由信息化領(lǐng)導(dǎo)小組及“信息化辦公室”組成，信息化辦公室下設(shè)“信息中心”。具體結(jié)構(gòu)圖如下：

注：虛線表示信息中心并不是直接在其下面的部門，而是在業(yè)務(wù)上服從的關(guān)系

2、“信息辦”主導(dǎo)型

這種結(jié)構(gòu)下的政府信息化工作主要由信息化領(lǐng)導(dǎo)小組及“信息化辦公室”組成，信息化辦公室下沒有“信息中心”。具體結(jié)構(gòu)圖如下：

3、“信息中心”主導(dǎo)型

這種結(jié)構(gòu)下的政府信息化工作主要由信息化領(lǐng)導(dǎo)小組及“信息中心”組成，沒有信息化辦公室。具體結(jié)構(gòu)圖如下：

4、“職能處室”主導(dǎo)型

這種結(jié)構(gòu)下的政府信息化工作主要由信息化領(lǐng)導(dǎo)小組及相關(guān)職能處室組成，沒有信息化辦公室和信息中心。具體結(jié)構(gòu)圖如下：

“職能處室”主導(dǎo)型主要包括兩種：一種是以科技處為代表的職能處室主導(dǎo)型，一種是以辦公室或秘書處為代表的職能處室主導(dǎo)型。

形成以科技處為代表的“職能處室主導(dǎo)型”的主要原因，是由于某些單位以前的業(yè)務(wù)中涉及到專業(yè)技術(shù)的應(yīng)用，職能部門中有技術(shù)處這一部門，因此，在政府信息化的時候，就將與信息技術(shù)有關(guān)的管理工作全部放在科技處下。典型的單位是公檢法。

以辦公室或秘書處為代表的職能處室主導(dǎo)型則由辦公室或秘書處中的某一個人來承擔(dān)信息化的工作，這種類型的單位一般是信息化程度比較低，應(yīng)用相對簡單。不需要專門的部門和專門的人員來進行管理。

5、“職能處室+信息中心”型結(jié)構(gòu)

“職能處室+信息中心”型結(jié)構(gòu)也主要包括兩種：一種是以科技處為代表的職能處室+信息中心，一種是以辦公室或秘書處為代表的職能處室+信息中心。

* 虛線表示信息中心并不是直接在其下面的部門，而是在業(yè)務(wù)上服從的關(guān)系

6、業(yè)務(wù)部門主導(dǎo)型

這種結(jié)構(gòu)下的政府信息化工作主要由信息化領(lǐng)導(dǎo)小組及業(yè)務(wù)部門組成。具體結(jié)構(gòu)圖如下：

我國政府CIO組織架構(gòu)的比較

組織結(jié)構(gòu)的形式和內(nèi)容在一定程度上影響著政府部門職能的發(fā)揮，對于促進信息化程度而言，組織結(jié)構(gòu)的不同對于信息化推進力度、信息資源管理能力、信息化決策規(guī)劃能力以及協(xié)調(diào)能力等都存在差異。同時，不同的組織結(jié)構(gòu)要求對應(yīng)的人員與其相適應(yīng)，包括人員的編制、素質(zhì)能力的要求等。另外，信息化項目是推進信息化工作重要的一環(huán)，組織結(jié)構(gòu)對于項目的成功實施也具有較大影響。除此之外，組織結(jié)構(gòu)的不同會給原業(yè)務(wù)帶來不同的沖擊，各部門領(lǐng)導(dǎo)參與、政府信息安全的程度等也會存在差異。綜上所述，參考以上六種組織結(jié)構(gòu)的特點，從職能、人力資源、項目等維度出發(fā)，將六種類型作對比分析，如下表：（各維度包含的具體項目在表中）

注：各類型所標(biāo)示的含義如下：

類型一：“信息辦+信息中心”；類型二：“信息中心”；類型三：信息辦；

類型四：“職能部門”；類型五：職能部門+信息中心；類型六：“業(yè)務(wù)部門”。

經(jīng)過比較分析可以看出，設(shè)置了“信息辦”的組織，其職能維度、項目維度的結(jié)果相對較好，這是因為信息辦的設(shè)立對于信息化的推進，信息化項目的支持，領(lǐng)導(dǎo)的參與程度等都要好于沒有設(shè)立信息辦的組織結(jié)構(gòu)。但其對專業(yè)人員的需求和素質(zhì)要求較高，對原業(yè)務(wù)的沖擊也比較大；另外，設(shè)立了“信息中心”的組織，其項目維度相對較好，因為信息中心本身作為信息化的實際實施者和參與者，能夠充分說明業(yè)務(wù)需求，與外包商密切配合，達到最佳效果；由“業(yè)務(wù)部門”或“職能部門”主導(dǎo)信息化工作的政府部門，其職能的各種能力相對較差，信息化項目的難度也較大，同時由于領(lǐng)導(dǎo)參與性不夠及人員信息化素質(zhì)低下帶來了的日常及項目工作的不穩(wěn)定。當(dāng)然，實際情況下各種情形千差萬別，各組織部門應(yīng)根據(jù)自身情況，建立適合自身需要的組織結(jié)構(gòu)。

相關(guān)建議

根據(jù)對幾種組織結(jié)構(gòu)以及相關(guān)職能架構(gòu)職責(zé)的分析，提出以下相關(guān)意見和建議：

1、各個不同組織的定位

對于政府信息化工作的主要職能結(jié)構(gòu)——信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、信息化辦公室、信息中心等進行定位如下：

信息化領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)政府信息化方面的規(guī)劃發(fā)展和以及對相關(guān)人員的績效考核。

信息辦是政府信息化的核心部門，因為在實施電子政務(wù)的時候，大量的信息匯集在信息辦，需要信息辦進行有效的管理。這種情況尤其到了電子政務(wù)發(fā)展進入應(yīng)用階段就更加明顯，因為其應(yīng)用涉及到很多部門，需要信息資源子各個部門間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一管理。信息辦的主要職能可以分為發(fā)展規(guī)劃和政策法規(guī)制訂、信息化監(jiān)督審計、信息化項目管理、信息化推進與培訓(xùn)和日常管理5大職能。

相對于信息辦來說，信息中心更多的是關(guān)注具體信息技術(shù)的規(guī)劃與實施，因此部門的設(shè)置更多的是基于這樣的原則：保證信息系統(tǒng)的順利實施和安全正常的運行。并且要對信息資源進行有效管理。一般說來，信息中心可以包括以下職能：系統(tǒng)開發(fā)、外包服務(wù)、運行維護、信息安全、信息資源的管理以及綜合服務(wù)。對于有些部門，由于歷史的原因，可能還包括經(jīng)濟統(tǒng)計的職能。因為很多信息中心是由以前的經(jīng)濟信息中心轉(zhuǎn)變而來的，所以包括統(tǒng)計功能。對于信息中心的具體結(jié)構(gòu)，各個單位可以根據(jù)具體情況進行部門調(diào)整。

2、信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立

信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的成員由2個相對獨立的小組組成：

規(guī)劃發(fā)展小組——成員一部分是信息化辦公室主任以及各個業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)。另外一部由電子政務(wù)專家組成。他們的任務(wù)和目的是：制訂和提供政府級別的IT規(guī)劃，支持和推動政府的轉(zhuǎn)型，增強IT業(yè)務(wù)的變革能力。

績效考核小組——成員由其他省市的信息化領(lǐng)導(dǎo)和電子政務(wù)專家組成。他們的任務(wù)是考核和評估電子政務(wù)的績效。考核對象是整個單位的信息化水平，包括：信息化辦公室和業(yè)務(wù)部門。

3、信息辦與信息中心的關(guān)系

我國政府CIO的選拔和考核缺乏一個具體的法律條文或規(guī)章制度來約束，基本都是參照公務(wù)員的管理來進行的。但大部分的“政府CIO”并不屬于政府公務(wù)員體系。一般說來，進行決策和日常管理的各級“信息辦”是屬于國家行政體系，信息辦主任及其成員屬于公務(wù)員編制。而具體進行建設(shè)和維護的“信息中心”大部分屬于事業(yè)編制，有的屬于全額撥款，有的屬于差額撥款。信息辦基本沒有IT專業(yè)人員，一般的“IT決策”還需要由“信息中心”來參與決策，這就容易造成管理上的混亂。其次，由于結(jié)構(gòu)的不清晰，造成了“政府CIO”的職責(zé)并不清晰，“信息辦”與“信息中心”的職責(zé)、分工不明晰，導(dǎo)致很多扯皮、推諉現(xiàn)象。因此，建議調(diào)整這兩個部門領(lǐng)導(dǎo)的來源，建議兩個主任一職都由主管領(lǐng)導(dǎo)的副職兼任。這樣比較好協(xié)調(diào)關(guān)系。他們的主要職責(zé)是協(xié)調(diào)各種關(guān)系，消除信息化中的阻力。

此外，在信息辦中設(shè)置“信息化監(jiān)督審計”職能的部門，這樣才能將信息化項目的風(fēng)險降低以及減少信息化失敗的損失結(jié)合我國政府信息化的發(fā)展階段，并借鑒國外政府組織結(jié)構(gòu)的相關(guān)內(nèi)容，未來我國政府CIO領(lǐng)導(dǎo)下的組織結(jié)構(gòu)可以向下面方向發(fā)展和轉(zhuǎn)變：

第一，進一步提高政府CIO的地位，并將政府CIO分級設(shè)置，按照現(xiàn)實需要設(shè)立幾個分CIO，比如設(shè)立主要負(fù)責(zé)戰(zhàn)略規(guī)劃的分CIO，負(fù)責(zé)項目外包管理的分CIO，負(fù)責(zé)日常行政事務(wù)執(zhí)行的分CIO，負(fù)責(zé)資金投資評估的分CIO等，這些分CIO由公共管理和相關(guān)事物經(jīng)驗豐富級別較高的官員擔(dān)任。

第二，建立相應(yīng)的法律法規(guī)，加大政府信息建設(shè)投入。同時，要建立必要的評估和預(yù)算體系，改進資金使用狀況，從而構(gòu)建起適合我國政府發(fā)展的信息化組織架構(gòu)，為我國現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。