電子政務運維管理的關注因素

李長征

“我感覺就像是當年十月革命一聲炮響，給中國帶來了馬列主義一樣，國外IT治理、IT運維管理的理念與最佳實踐必將給中國的信息化建設帶來一場管理上的革命。我們終于找到了多年來一直探尋的電子政務建設中至關重要的認識論和方法論。”國家財政部信息網絡中心相關領導在2003年第一次聽到關于IT治理、IT運維管理介紹時激動地說。

隨著財政信息化工作的推進，運行和維護好已建系統，保證各個信息系統安全穩定運行，為用戶提供良好的應用服務，及時解決出現的問題和故障，是財政業務正常開展的重要保障，也是財政信息化效益的重要體現。財政部迫切需要在借鑒業界先進經驗的基礎上建立滿足財政信息化發展要求的IT運維管理體系。

下面筆者結合在多家國家部委和省市級政府單位電子政務運維管理體系的研究和咨詢實踐經驗，就電子政務運維中需要重點考慮的因素略作總結。

首先需要轉變理念

“運維工作體現不出業績，領導很難重視”一位負責運維工作的處長無奈地談到。碰見此類煩惱的運維人員不在少數，筆者綜合國內外的研究認為，當前，我國電子政務工作的重點已從大規模網絡、平臺、業務系統的建設轉向深化應用、提升應用效益為主要特征的“運行維護”階段，運行維護的重要性一點不亞于建設的重要性，甚至重要性更高，沿用建設時期的管理思路和管理方法與現階段的管理需要已不相適應。為了更好地發揮電子政務的效益，“用好”電子政務非常關鍵，而電子政務運維管理是“用好”電子政務的重要保障。

筆者研究認為，從IT生命周期來看，建設和運維呈現了3個“二八現象”。

首先，從時間周期看，整個信息化的生命周期中，以應用為特點的運維階段占了80%的時間。其次，從電子政務效益看，只有“用好”，效益才能體現，信息化工作真正體現價值和效益，離不開運維階段，如何用好，這是我們必須關注的。第三，從資金投入來看，過去我國電子政務建設投入了大量的資金，2007年中國電子政務市場投資額為657.34億元，同比增長19.6%。但80%的資金都投入到了電子政務的建設，而運維資金的投入相對較少，且沒有配套的制度保障，運維費預算口徑和標準在全國依舊處于摸索階段。相比電子政務成熟的國家，運維與建設資金的投入比正好與中國相反，運維資金一般占到了75%以上。

因此，運維階段的科學管理非常重要，這個階段如果管理不好，不僅關系到電子政務效益的發揮，而且電子政務的總體擁有成本（TCO）將會非常巨大。但如何規范運維工作，為業務提供高質量的IT服務？ 一位信息中心主任苦惱地感嘆到，“投入了幾百萬，買了監控、流程管理軟件，聘請了國際咨詢公司提供咨詢和軟件的實施。結果實施后，剛開始大家覺得好奇使用了一段時間，后來軟件基本上就沒人再用了”。這類現象在很多政府部門都曾碰到過，筆者認為，在正確定位電子政務運維工作重要性的同時，需要轉變理念，需要從單純的技術思維轉向管理思維來考慮運維工作，僅僅靠購買監控、流程軟件是解決不了問題的，需要綜合人、流程、技術等方面綜合建立運維管理體系。“認識到是管理問題，你就成功了一半”，一位省級單位信息中心主任實施IT運維管理體系后深有感觸地說。

正確認識運維管理，還需要從“單純的運行維護工作”轉變為“為業務提供高質量的IT服務”的服務視角上來，需要從運維管理上升到服務管理。具體轉變如下：

建立電子政務運維管理體系

《2006－2020年信息化發展戰略》中就明確提出未來電子政務行動計劃要建立運行、維護管理制度，從國家層面規劃了電子政務運維工作的方向。但如何確保運維工作安全、穩定、快捷是很多政府部門信息化領導所關心的。筆者認為，要提升運維工作的科學化、規范化、專業化水平，需要系統地建立電子政務運維管理體系。IT運維管理體系四層架構模型涵蓋管理目標、組織管理模式、制度規范體系、技術支撐體系等四個層面的內容。

管理目標層：IT運維管理體系的建立要面向業務，以業務需求和目標為出發點，制定IT運維管理的愿景、目標（長期和短期目標）和策略。確保在目標層面，IT與業務的融合。

組織模式層：基于IT運維管理目標，建立科學的IT運維管理機制。結合組織的實際，將IT服務相關的全部活動進行統一決策與規劃，確定和規范IT運維管理體系運行的管理方式和與之相配套的組織機構設置，形成集中統一的IT運維管理機制，合理配置IT運維管理資源，實現對客戶的端到端服務。

制度規范層：依據管理模式，從管理角度制定的用來規范IT運維和服務工作的準則，建立IT運維管理過程中各個參與要素（人、流程、工具）的管理制度與工作流程，建立考核評價體系，規范運維費用，實現精細化管理。

技術支撐層：技術支撐體系是IT運維管理的實現手段，制度規范體系的具體落實有賴于技術支撐體系的技術支持。需要建立針面向業務客戶的IT服務請求響應窗口和面向技術支持人員的體系運行管理窗口；建立負責IT運維管理流程運行的流程管理平臺和負責IT基礎設施和業務應用系統運行監控的集中監控管理平臺；根據不同類型IT基礎設施和業務應用系統的管理職能，建立技術管理子系統，建立知識庫、配置庫、報表及日常操作等共享支持子系統和為業務管理提供服務的業務運維管理子系統。

打開“建設轉運維”的黑箱

關于建設轉運維管理，現在存在很多挑戰和矛盾。首先，建設和運維之間本身有一個模糊地帶，這個地帶我們必須要有效地管理和控制。以前，這個模糊地帶對于我們來說是一個黑箱，大家只是去摸索地做。現在我們要把這個黑箱打開，需要在立項、需求分析、設計、測試、上線等環節加以管控。如圖示。

運維工作始于設計，在立項的時候就要考慮運維的主體、要求等。第二個階段是需求分析，這個階段，我們不能只是考慮功能層面的，非功能層面的也要考慮。比如說可用性指標、內控指標等，對于運維的特殊要求，都必須在需求分析階段考慮清楚。在上線階段，管控更重要，從測試到上線的過程要有規范化的步驟和文檔，要做到“通過文檔能夠再現”的程度，確保真正能夠對系統進行運維。上線穩定運行之后，開發人員仍然需要扮演二線支持的角色，解決應用系統疑難的問題。真正上線之后，運維工作必須由運維部門來負責，不能讓開發人員隨便動生產環境。現在，很多政府單位采用“誰建設誰運維”的方式，在建設轉運維過程做得不是太好，存在系統性的風險。

科學進行運維費預算

“有錢了，不一定能管理好；但沒有錢，一定管理不好”。目前大部分單位都面臨運維費用預算方面的難題，普遍面臨費用無法單獨列支或經費不足的情況，且存在制度上的缺失。

運維費用是IT服務管理體系持續運行的資金保障。隨著信息化建設的逐漸深入，信息化工作將逐漸由建設轉向以應用為主的運行維護階段。為保障應用系統的有效運行和IT服務質量的提高，實現IT服務精細化管理的目標，為業務提供信息化支撐，科學進行運維費用管理非常重要。

運維費管理需要清晰定義運維目標、運維費的構成要素，規范運維費用預算的口徑和標準，使其與信息化建設費用、日常辦公經費相區分。不然的話，要花多少錢，花在了什么地方，無法標準化和科學化。

除了大項之外，還要細分，每一項錢花在了什么地方。每項工作怎么做，做的時間、周期等等，沒有精細化管理，這些就很難分析，整個的成本是模糊的。運維費用通常有兩種計算方式，一種是比例系數法，一種是工作量法。第一種方式的好處是好算，資產乘以系數，劣勢是太過粗放，比較適合于硬件的維護，但是對應用系統的維護費用卻很難計算。第二種是工作量法，這種方法好處是比較精細化，但要求管理成熟度高。

除負責具體運維工作的政府單位需要把自己運維中要花的錢說清楚之外，作為運維費的撥付單位（如財政局），需要攜手信息化管理部門（如信息辦）制定運維預算的制度和標準，彌補制度方面的缺失。筆者正參與北京市相關部門制定這方面的制度和出臺相關的標準。具體內容可參見后續的相關文章。

管控運維外包

隨著運維專業化程度的提高和政府職能的轉變，聘請專業的運維公司提供運維外包服務將是電子政務發展的必然趨勢。ITGov中國IT治理研究中心2007年就北京市電子政務運維外包市場的調查顯示，59%的政府部門都采用了運維外包的方式。“通過IT運維外包有助于我們聚焦于本身的核心業務，專注于履行政府的行政職能，提高政府的工作效率。但如何有效管理外包商，對運維外包商提供的服務進行量化考核一直是我們關心的難題”，某市委和市政府信息中心主任對IT運維外包管理非常困惑。

筆者研究認為，運維外包管理將涵蓋運維外包決策、外包商選擇、運維外包合同簽訂、運維外包過程中控制和運維外包評價等環節。以運維外包決策為例，需要梳理運維業務需求、明確服務級別、確定運維外包模式、風險管理等。運維外包模式的選擇，可綜合從業務重要性、安全性、管理成熟度、外包市場成熟度等指標進行評價。

將國際最佳實踐與政府部門的實際相結合

“聽說政府單位借鑒國際IT運維管理最佳實踐（ITIL）和國際標準（ISO20000）實施后喜憂參半，我們單位如何規范運維管理工作？”國家一部委信息中心主任帶著疑問咨詢筆者。該主任的疑問具有一定的代表性，據筆者初步統計，ITIL在中國應用的成功率在50%之下，失敗的原因除對ITIL定位為技術項目外，還主要包括ITIL沒能很好地和組織的實際情況相結合。筆者研究認為，ITIL、ISO20000和組織的實踐三者之間存在以下關系：

筆者認為政府部門可以借鑒ISO20000和ITIL，并結合組織的實際來建立IT運維管理體系。但需要考慮以下幾個關鍵成功因素：將IT運維管理體系項目作為管理項目，培訓先行，要將ITIL變成一種文化，全員參與；在實施過程中要重管理、重效果；要結合現有管理成熟度，推廣過程中要考慮與現行管理制度的兼容性，做到“管理的科學性”和“管理的藝術性”相結合。以筆者參與的一政府部門IT運維管理體系項目為例，考慮到該單位需要在一個過程中轉變流程管理的理念和服務的文化，項目開始并沒有引入績效考核制度，直到該單位已適應流程管理，并在工作中主動應用運維管理體系時，才逐漸引入績效考核制度，做到了管理體系的平滑過渡。

不同類型的政府部門應在運維管理工作中發揮不同的作用

從橫向來看，與電子政務相關的政府部門大體上可以分為兩種類型，一類為具體負責電子政務運維工作的信息中心，另一類為在一定區域內對相關政府部門信息化工作具有宏觀指導和管理職能的信息辦。不同性質的政府部門在運維管理工作中應發揮不同的作用。信息中心作為具體承擔運維工作的單位，應建立涵蓋運維需求、運維服務級別、組織結構和人員職責分工、管理流程、管理制度、運維費預算、績效評估、技術工具的運維管理體系。信息辦作為對各委辦局單位信息化工作具有指導和管理職能，可以結合各委辦局單位的情況，從全省（市）的角度出臺運維管理規范，規范和指導各委辦局的運維管理工作。以筆者參與的《北京市電子政務（甲方）運維管理規范》為例，全市運維管理規范以各委辦局作為甲方運維管理單位的角度，規范了運維組織與職責、運維執行各階段的關鍵控制點（“運維規劃與準備階段”的運維規劃、運維費預算、招標管理；“運維實施階段”的服務臺管理、重大故障管理、重大和緊急變更管理、合同執行管理、人員管理、資產管理；“運維績效評估和持續改進階段”的績效評估的組織、績效評估形式和內容、評估報告和結果應用、績效跟蹤和改進）和全市通用的管理表單和模板（如運維現狀分析報告、運維年度規劃報告、運維外包合同模板等）。

從縱向來看，與電子政務運維相關的政府部門可以分為三個層面：第一個層面，部委單位，這個層面開展運維工作需要總體規劃，分步實施，可以考慮制定供全國參考的管理規范。第二個層面，省廳政府單位，需要具體建立科學的IT運維管理體系。第三個層面，地、市單位，信息化人數不多，建議借鑒科學的運維管理思想，結合當地需要，建立基礎的運維流程（如事件管理流程），積累知識庫，并制定供全體人員參考的信息化手冊等工作。