農民工子女進入公辦學校的政策實施研究

吳明清

摘要為了解決農民工子女的入學問題，我國已逐步建立了“以全日制公辦中小學為主”的政策，但在這些政策的實施過程中存在一些問題。其中有些是政策文本缺乏強制性責任追究或經濟原因造成的，也有些是政策尚無明文規定的新問題。這些問題均須認真研究并加以解決，才能保障農民工子女在公辦學校“進得來，留得住，學得好”。

關鍵詞農民工子女；公辦學校；政策實施

農民工子女進入公辦學校的政策出臺為我國的農民公子女帶來了希望，體現了我國政府對農民工及其子女的高度重視。但現實中，該政策的實施并不順利，研究其在實施過程中遇到的問題，并提出幾點建議，是為了進一步完善這些政策，讓政策的實施更加順利，收到更好的效益。

一、農民工子女進入公辦學校的政策分析

1、政策背景

改革開放以后，由于放松了對農村人口流入城市的限制，尤其1982年以后，由于中共中央、國務院明確提出：“允許農民進城開店、設坊、興辦服務業，提供各種勞務”的經濟政策，千千萬萬的農村人口如山洪傾瀉一般流入城市，從此出現了持續不斷的“民工潮”。20世紀90年代，我國第二輪“城市移民”呈現新的發展趨勢：由“農民工單身化”向舉家遷移的“農民工家庭化”轉變的趨勢日益明顯。逐漸成長的農民工子女，接受義務教育的問題浮出水面。各種調查報告和理論分析文章、新聞報道和評論大批涌現，新浪新聞網“新浪觀察”欄目，整版開設了題為《讓民工子女不再“流浪”》的專題討論，反響強烈。很顯然，農民工子女教育問題已成為我國義務教育事業深入發展所面臨和急待解決的熱點、焦點和難點問題。

2、政策出臺

為了解決農民工子女的“入學”問題，2003年1月15日，國務院辦公廳發了《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》；2003年9月30日，經國務院同意，國務院辦公廳轉發教育部等六部委《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》；2008年8月20日，國務院發了關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知。這些政策中都規定了流入地政府接受農民工子女入學以“公辦學校”為主，筆者把這部分政策當作“農民工子女進入公辦學校的政策”。

3、政策的意義

面對著千千萬萬失學的農民工子女，面對著亟待解決的農民工子女教育問題，黨和國家領導人采取了英明果斷的措施，其中規定農民工子女進入公辦學校的政策，是解決農民工子女接受義務教育問題的有力舉措，標志著解決農民工子女接受義務教育問題已經成為一種政府行為，體現了政府對農民工及其子女的重視和人文關懷，有助于促進教育公平，有利于社會的和諧穩定。

二、農民工子女進入公辦學校的政策在實施過程中遇到的現實問題

農民工子女進入公辦學校的政策伴隨著農民工子女就學問題的不斷顯露而逐漸明晰，政策的出臺并不等于問題的解決，從政策方案合法化到政策目標的實現之間還有一段相當長的距離，還存在著十分復雜的過程。尋找政策實施過程中出現的問題，是政策實施研究的關鍵所在，筆者認為該政策在實施過程中遇到的現實問題有以下三個方面：

1、政策文本缺乏強制性責任追究

社會上有人把教育法律視為“軟法”，認為教育法不如刑法、稅法具有剛性。究其原因，除了教育行政部門缺少“戴大蓋帽”的專業執法隊伍外，教育法律中法律責任內容太少、處罰較輕、規定不明確等是十分重要的原因。

農民工子女進入公辦學校的政策為解決農民工子女就學問題起到了重要的引領作用。但這些政策實施的責任未能落實到具體的機構或人員，表現在整個政策文本中對“流入地”政府的相關工作都是以一般要求的方式出現，沒有涉及如果流入地政府或公辦學校不接受農民工子女，相關責任人具體的責任追究與約束問題，即由誰承擔責任?承擔多少責任?如果責任人沒有承擔相應的責任，要接受怎樣的處罰?政策強制性的缺乏必然導致政策實施中的權威性和嚴肅性減弱，有的政策執行主體就會在執行政策時“裝腔作勢”。或“上級推一推，下級動一動”的情況。這會導致政策難以貫徹實施。

2、流入地政府和公辦學校缺乏充足的經費資源保障

缺乏充足的經費資源保障，是影響農民工子女進入公辦學校政策實施的一個重要問題。接受農民工子女的公辦學校，多數位于城鄉交界處，有的學校原本教育經費不足，辦公費用捉襟見肘，如今還要承擔農民工子女的教育經費，給正常的的教學活動造成了很大困難。有的地方農民工子女數量增加過快、過多，公辦學校受辦學條件的限制，即使竭盡全力，也不能提供充足的學位，還將造成部分學校個別年級“人滿為患”。

在目前形勢下，如果流入地政府將農民工子女教育問題解決得越好，就可能引來越多的農民工子女。在教育經費資源有限的情況下，公辦學校接收外來農民工子女越多，地方財政壓力越大，既會增加城市教育資源的負擔，也會對政策的實施提出嚴峻挑戰。例如，廣東省東莞市一直是解決外來農民工子女教育情況最好的地區之一，據廣東省有關部門估算，已經在廣東就讀的外來農民工子女如果全部免費進入公辦學校，每年全省財政須增加教育經費30億元。這對很多地方政府來說是望塵莫及的。

在財政教育轉移支付有限的情況下，城市地區依靠自身的財力難以滿足本地區義務教育充分發展的需要。農民工子女進入公辦學校的政策的實施沒有充足的財力投入，流入地教育主管部門就無法有效配置資源，“流入地政府財政部門要對接受進城務工就業農民子女較多的學校給予補助”、“切實減輕進城務工就業農民子女教育費用負擔”等規定就根本無法得到落實，從而決定了部分城市公辦學校無法立刻向農民工子女敞開大門。

3、政策中未涉及農民工子女初中畢業后的升學問題

國家頒布農民工子女進入公辦學校的政策，就是為了讓外來農民工子女在流入地公辦學校“留得住，學得好”。然而這方面的政策卻沒有涉及農民工子女初中畢業后的升學問題，使得一些農民工子女即使進入了公辦學校，卻因為知道初中畢業后在流入地無法升學，有的讀幾年“留不住”返回戶籍地就讀了，有的卻因返鄉又遭遇家庭和體制難題，既面臨父母對他們監護的缺失，又遭遇教育內容銜接的困難，無奈還得加入“打工族”行列。這就導致他們在公辦學校學習積極性不高，甚至有人“破罐子破摔”，參與打架斗毆等不良活動，不僅影響了公辦學校的教學質量，而且給學校的管理帶來了難度。這也是部分公辦學校設置種種門檻阻擋農民工子女進入的重要原因之一。

三、針對政策實施過程遇到的問題提出的建議

為了解決農民工子女進入公辦學校的政策在實施過程中遇到的問

題，可以采取以下措施：

1、完善農民工子女進入公辦學校的政策，增加政策的強制性

公共政策作為社會行動的規范，又具有強制性和剛性，也就是說，公共政策的彈性是有一定限度的。中央政府作為決策的制定機構，要對以《意見》為核心的農民工子女進入公辦學校的政策進行適度調整，盡量避免使用“應該”這類約束性不強的詞匯，增加政策條文的強制性、可操作性和對業已變化形勢的適應性，要建立責任追究制，要加大監督力度，縮小留給地方政府和公辦學校“自由活動”的彈性空間，增強國家政策的權威性和嚴密性。

對“流入地”政府的相關工作，以強制性的方式出現，明確流入地政府及相關的教育、公安、財政、勞動甚至城市社區等部門的具體責任與約束。如果流入地政府或公辦學校不接受農民工子女，對相關責任人追究法律責任。適當強化教育法規的制約機制，增強其強制執行的可行性，是保證農民工子女進入公辦學校政策得以實施的有力舉措。

2、建立合理的教育經費分擔機制，確保流入地政府有充足的經費資源

全國政協委員柯錦華建議國家盡快制定《教育投入法》，以便政府依法進行教育投入，徹底改變我國教育投入長期不足的狀況，這將為解決農民工子女接受義務教育問題提供根本的經費保障。

筆者認為根據我國國情，目前若考慮農民工子女教育經費由哪一級政府全部承擔下來，不太現實。鑒于此，農民工子女義務教育發展的財政責任不能僅僅由流入地政府負擔，中央政府應該設立專項資金對流入地招收農民工子女的公辦學校進行補貼。應將農民工子女教育經費由地方政府承擔的相關規定，改為通過教育券的方式由中央政府、省級財政和地方政府各自承擔相應確切比例的教育經費。特別是中央政府應該對農民工子女較多的城市實施教育財政轉移支付制度并逐年核撥，省政府應考慮對轄區內城市投入教育資金以分擔城市的財政負擔，并以法律法規的形式明確各級財政對農民工子女義務教育的撥付責任。

3、加強學籍管理，增加農民工子女初中畢業后的升學機會

在農民工子女進入公辦學校的政策中應該制定相應政策，解決農民工子女初中畢業后的升學問題。對在流入地公辦初中就讀的農民工子女，必須建立正式學籍，并納入到各校常規管理和報表中。對升學資格作出規定：農民工子女要在流入地讀高中的。必須在當地讀完初中并參加中考，高中錄取分數線與當地考生相同，享受當地考生所享受的有關優惠政策。這樣才能讓農民工子女在公辦學校“留得住，學得好”。

例如，2003年，哈爾濱市為流動人口子女升學制定了優惠政策，允許他們在接受義務教育的基礎上，可以進入哈爾濱市的職業高中和普通高中。2008年．昆山市允許在當地學校讀滿三年初中的本省內農民工子女，升高中時享用重點高中分配給各校的名額。

綜上所述，農民工子女進入公辦學校的政策在實施過程中，還存在一些必須解決的問題，這正是現實中阻礙農民工子女進入公辦學校接受平等教育的根源。因此，制定政策的機構要根據實際情況盡快完善農民工子女進入公辦學校的政策體系，解決政策實施過程中遇到的問題，才能使該政策落到實處，收到良好的效益：才能真正實現讓農民工子女在流入地公辦學校“進得來，留得住，學得好”。