我國保安處分發展滯后的刑事政策分析

趙　越

摘要：我國保安處分措施散見于刑事立法和行政法規之中。相比較西方國家的保安處分制度，我國的保安處分措施在系統性、法律形式、穩定性、裁決程序、監督機制等方面存在欠缺。究其原因，宏觀方面主要由于國家本位型刑事政策的主導，傳統刑法理念打擊犯罪有余、預防控制不足。隨著我國刑事政策轉型和刑罰理念的轉變，保安處分制度的發展必將有所突破。

關鍵詞：保安處分；特征；刑事政策；人身危險性

中圖分類號：D91文獻標識碼：A文章編號：1672—1101(2009)01—0032—04

我國目前沒有典型意義上的保安處分制度，我國的法律、法規中也沒有“保安處分”一詞。但是我國卻存在類似國外保安處分的犯罪預防措施，只是它們沒有形成獨立的體系，散見于各個層次的立法中。“在我國，保安處分實際上已經默默存在并發揮了重要作用”。我國的保安處分措施與國外保安處分制度相比，在指導理念、體系設置等領域仍存在很大差別。本文將對我國現行法中的保安處分措施分析其特點及缺陷，并對其在我國發展滯后的原因進行探悉。

一、我國現行法上的保安處分措施

我國現有的保安處分措施，散見于刑事立法和行政法規之中。大致分為以下幾類：

(一)剝奪、限制人身自由的保安措施

1勞動教養，是對有違法犯罪行為尚不夠追究刑事責任的人所采取的一種。強制性教育改造措施。2收容教養，是將實施了危害社會行為但不負刑事責任的少年所采取的強制性教育保護措施。3收容教育，是將賣淫、嫖娼人員強制集中在收容教育所內進行法律教育和道德教育，組織參加生產勞動以及進行性病檢查、治療的強制矯正措施。4強制治療，是國家以公權力強制那些實施危害社會行為的無刑事責任能力的精神病人和患有性病的特定行為人接受醫療的保安措施。5強制禁戒，是將吸食、注射毒品成癮者收容于戒毒所，通過隔離治療，強制戒除其不良癮癖的保安措施。

(二)限制從業自由的保安措施

1禁止駕駛，是對違反交通法律、法規的人，吊銷其機動車駕駛執照，在一定時間內禁止駕駛機動車輛的行政制裁措施。2禁止從業，是指對利用職業或營業進行違法犯罪的人，在一定期間或者永久剝奪其從事該項職業的一種防止危害的處分措施。

(三)沒收財物的保安處分措施

1供犯罪所用之物。如《刑法》第64條規定：“犯罪分子的違禁品和供犯罪所用的本人財物，應當予以沒收。”

2犯罪所生之物。如《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》第10條規定：“組織、強迫、引誘、容留、介紹他人賣淫以及賣淫的非法所得予以沒收。”3危害社會公共安全的危險物。如《關于禁毒的決定》第8條第1款規定：“吸食、注射毒品的，由公安機關沒收毒品和吸食、注射器具。”

二、我國現行法上的保安處分措施評述

(一)我國保安處分措施的特點

1客觀性。國外保安處分適用的基本條件是行為人具有人身危險性，注重考察的是行為人的主觀方面；我國刑法中人身危險性概念研究尚不夠深入，保安處分措施適用的著重點仍在于對象的客觀行為。在執行過程中，沒有建立起相應的行為人人格調查制度，也未設置其它的人身危險性判斷程序。

2行政性。我國保安處分措施的行政性主要表現在兩個方面。其一，我國保安處分措施的規定散見于刑事法律或行政法律規范，其中行政法規占絕對多數。之所以勞動教養和收容教育制度化和規范化程度較高，就在于這二種措施有相對完整的行政法規依據。刑事立法上的保安性條款，除了沒收財物的規定外，基本上都不具備完整的法律規范體系可供獨立操作，保安處分措施的具體實施更多要由行政規范來運轉。其二，國外保安處分一般由法官、檢察官宣告，而我國的保安處分措施多數由行政機關適用。

3政策性。在我國，刑事政策、刑事立法和刑事司法構成控制犯罪的大系統。在刑事政策中，這些保安處分措施居于十分重要的地位，能夠體現我國社會政策和刑事政策變化和發展的要求。因此我國的保安處分措施具有很強的政策性。像我國的勞動教養、強制醫療等保安措施，實踐中一直就是政策所起的作用多于法律。政策能指導保安措施的立法和實踐，同時保安措施也能適應社會形勢的需要并不斷地發展，表現出很強的針對性和靈活性。

(二)我國保安處分措施的缺陷

1缺乏系統性

這表現為：其一，我國保安處分措施缺乏統一的指導思想和適用原則。雖然都是從預防犯罪、保護社會的角度出發，但是各項具體措施的適用條件，適用方法都缺乏統一規定，沒有形成統一的指導思想。其二，我國關于保安處分措施的法律規定數量很多，但各種措施之間缺乏有機聯系，不能協調一致，無法形成一個完備的保安處分法律體系。各項保安處分措施在適用對象上沒有鮮明的界線，與其它的法律制度之間也常出現功能重疊現象。

2缺乏完備的法律形式

各項保安處分措施的具體規定方面，存在著法律化不足的問題。其一，我國保安處分措施的法律表現方式比較雜亂。散見于刑法典、單行刑事法律、行政法規之中。其二，在立法內容上，除了勞動教養和收容制度有較為具體的實施措施和方法之外，其它保安處分措施的立法內容過于概括、空洞，缺乏具體可操作的法律依據。

3缺乏穩定性

我國的保安處分措施沒有統一的指導原則，也沒有科學系統的理論體系支撐，許多都是根據當時社會形勢因時、因事而設，具有針對性，卻缺乏普適性。隨著社會發展，很多保安處分措施不適應新的社會形勢，一改再改，缺乏通盤考慮。比如收容遣送適用對象和條件一再變動，后來還是不適應社會要求，最終廢除了這項制度。

4缺乏公正的裁決程序

我國保安處分措施在立法上大都是實體性規范，很少規定適用和執行程序，即使規定也相當簡單，尤以簡單的行政程序居多。與司法程序以公正性為主要特征相比，行政程序更加注重簡便和效率。而保安措施有不少涉及到人身自由的剝奪與限制，缺乏程序性的制約，侵權現象就難以避免。

5缺乏有效的監督機制

我國現行法中的保安處分措施在執行和適用過程中普遍缺乏監督機制。以相對完善的勞動教養制度為例，人民檢察院作為法定的監督機關，先后頒布了《人民檢察院勞教檢察工作辦法(試行)》和《人民檢察院勞教檢察辦法》。但這些規定的主要內容都側重于事后監督，即“對勞教所執行勞教決定和監管活動是否合法實行監督。”這其中缺少最有效的一環——對勞教行為的審查批準進行監督。與同為限制人身自由的刑罰相比，這種監督側重于形式而缺乏有效內容。

三、我國保安處分制度發展滯后的根由

綜上，我國現行法上存在不少類似國外的保安處分措施，但我國尚未建立西方式的保安處分制度。在20世紀，作為刑事政策理念指導下的一項刑

法制度，保安處分就已經逐漸完善，并在西方世界盛行不衰。“隨著時代的邁進，保安處分又從西方走向東方，且唐哉皇哉地步入前蘇聯、古巴等社會主義國家的刑法典。”這項被譽為現代刑罰合理化道路上的“三駕馬車”之一的法律制度為什么遲遲得不到我國立法上的青睞呢?保安處分制度在我國本土化過程中發展滯后的原因到底是什么?以下筆者將從宏觀刑事政策的角度進行分析：

一項刑法制度的創立與發展離不開刑事政策理念的指導，因此，從刑事政策角度研究保安處分制度的發展能夠提綱挈領。刑事政策運行中的三種基本理想形態為國家本位型刑事政策、國家·社會雙本位型刑事政策和社會本位型刑事政策。“任何一個國家的刑事政策都不可能是靜態的一種模式，而且在相對穩定的某一形態中包含著不同模式的要素，但又必須有一種主要模式要素占主導地位。”我國傳統的刑事政策為國家本位型刑事政策，即國家至上，“國家反應可以隨心所欲地指向犯罪人，也指向越軌者”，“國家不受任何外部標準的干預，也沒有任何的限制，……強行要求對統治規范的絕對服從”。我國的刑事政策發展可以劃分為兩個階段：其一，新中國成立后，在總結新民主主義革命經驗的基礎上確立了懲辦與寬大相結合的基本刑事政策。其二，從改革開放到20世紀末，我國確立了“綜合治理”的刑事政策。

1新中國是在經歷多年戰亂、貧困落后和社會治安極為混亂的舊中國的廢墟上建立起來的。“據統計，1950年全國各種刑事犯罪案件達51萬起。當時全國人口總數為5.5億，發案率達0.93‰。這在新中國歷史上，可以稱之為犯罪高峰期之一。”這一時期，黨的“八大”確立了“懲辦與寬大相結合”的刑事政策，基本理念是：

(1)國家至上。“在刑事政策上，片面強調無產階級專政的思想，突出對犯罪的鎮壓功能，而對保障人民民主和公民的其它權利卻相當忽視。”

(2)法律工具論。法律只是進行階級斗爭和專政的工具，在這種理念指導下的中國刑法理論，不談刑法的功能，只談刑法的工具價值；不談刑法對國家刑罰權濫用的限制和刑法保護公民權利的功能，只談刑法服務于國家。在這種刑法理念下，保安處分當然無用武之地。

(3)政策至上。當時強調政策是法律的靈魂，對法律起指導作用；法律是政策的保障，是實現黨的政策的工具。政策高于法律，在維護社會治安方面又過多的依賴于政策。政策固然有其合理性的一面，但過分依賴政策是一種變相的人治。在這種國家本位型刑事政策的指導下，國家刑罰的目的不是預防犯罪，而是懲罰和消滅犯罪。刑事政策積極追求的就是鎮壓犯罪，保護國家利益，維護穩定的社會秩序這一政治目的，同時對個人權益表現漠視，通過犧牲個人利益追求穩定的社會秩序。

以上的分析可以看出，新中國成立以來，在相當長的時期內，是國家本位型刑事政策在起主導作用。在這種刑事政策的指導下，國家刑罰的目的不是預防犯罪，而過分強調懲罰和消滅犯罪。刑事政策積極追求的就是鎮壓犯罪、保護國家利益、維護穩定的社會秩序的政治目的；同時又表現對于個人權利和利益的漠視，通過犧牲個人利益而追求穩定的社會秩序。

一項法律制度的產生與發展，必須與當時的社會形勢相適應，社會形勢尤其是治安形勢引領刑事政策，刑事政策又推動刑事司法活動。在國家本位型刑事政策的主導下，注重研究行為人的主觀心理狀態，強調預防犯罪，保衛社會的保安處分理論無從產生，保安處分制度的確立更是無從談起。

2以“綜合治理”的刑事政策代替“懲辦與寬大相結合”的刑事政策應該說是我國刑事政策的轉型，新的模式代替舊的模式也是刑事政策必然的發展規律。但是刑事政策的轉型必須與社會形勢的變遷保持協調，才能更有效地發揮作用。而在這一時期，我國正處于社會轉型的起步時期，社會舊體制還未得到改變。“綜合治理”的刑事政策的提出，可謂刑事政策模式轉型的超前啟動，正因如此，使其必然經受到陣痛期的考驗。

社會治安綜合治理是在充分發揮司法機關職能作用的同時，動員全社會的力量，綜合運用政治、經濟、法律和文化等多種手段，來維護社會秩序，保障社會穩定。它與西方的社會防衛運動思想有共通之處，西方的社會防衛運動又是保安處分建立的前提。但這一時期我國保安處分制度仍沒有確立，究其根由，我國“綜合治理”的刑事政策缺乏生長、發展的土壤和條件，因此面臨著沖擊與挑戰。表現在以下幾個方面：

(1)“綜合治理”的刑事政策超脫于社會現實。我國實行改革開放以來一直處于長期的經濟體制、社會體制轉型之中。在轉型期間，舊體制基礎上的利益格局發生重大變動，而新的體制又未建立起來，仿佛存在于“無序化”狀態。社會整合功能失調，導致社會秩序混亂，各種犯罪日益增多，新型犯罪不斷出現。這對重在預防的“綜合治理”刑事政策來說是個莫大的考驗與難題。

(2)這一時期，我國仍是國家本位刑事政策占主導地位，國家至上的理念并沒有因為“綜合治理”刑事政策的提出而有根本改變，因此難以形成國家和社會二元格局的預防犯罪體系。

(3)刑罰觀念滯后。我國刑罰長期以來重視打擊與鎮壓，強調對犯罪的懲罰功能，而忽視了刑罰的預防功能。這樣的觀念難以輕易改變，“綜合治理”刑事政策的效用也難以在短期內突顯出來。因此，在這段時期，保安處分制度尚缺乏建立的土壤。

新社會防衛運動對世界各國刑事政策的走向影響深遠，推動了歐洲刑法的改革，促使保安處分制度確立完善。我國建立“綜合治理”刑事政策的社會背景與其有十分相似之處。相信隨著我國國家與社會二元社會結構的初步形成與發展，為國家?社會雙本位型的刑事政策的確立奠定了社會基礎；社會主義法制的逐步完善，為國家?社會雙本位型的刑事政策提供了法制基礎。客觀上就要求在打擊犯罪的同時，應當組織起多層次的以人權保障為宗旨的防衛社會的網絡體系，保護人權、預防犯罪、防衛社會成為在這種刑法體系下關鍵的字眼。保安處分制度迎合了這一目標要求，其宗旨與我國根本的刑事政策是一致的。具備了刑事政策上的基礎，保安處分制度在我國的確立及其本土化過程將逐漸進入人們的視野。

責任編輯范君