擴權強縣在義烏

余 娉

縣強了，鎮強了，市該怎么辦?擴權強縣的目的是讓經濟發達的縣獲得相應的權力，而這權力應該用于更好的發展市場經濟。

義烏，地處浙江中部，改革開放初貧窮又資源匱乏的小縣城，大力發展小商品流通為主的商貿業，現已發展成了全球最大的小商品批發市場。義烏有人口近200萬，其中外來創業人口約120萬，長住義烏的外籍人士就有1萬多。

雖然在行政區劃上屬于地級金華市，義烏卻比其“上級”更有錢，也更有名氣。比如金華沒有機場，義烏卻有一個。2007年底出臺的《浙江省城鎮體系規劃》提出，將建成9座特大城市，其中200萬人口以上的區域中心城市有4座，分別為杭州、寧波、溫州、金華—義烏，用“金華—義烏都市區”代替了原來的“以金華為內核的浙中城市群”。

用《義烏商報》主任編輯季廣成的話說，“我的家鄉雖然是中部的地級市，但和義烏這個縣級市相比，不論是經濟發展，還是市容市貌，抑或是政府服務，都不是一個發展階段上的。這里社會風氣好，工作效率高，經濟發達，生活起來也很舒適。”

在一部分金華人看來，義烏只是一個暴發戶，《新周刊》的一篇文章說；金華人寧愿繞遠去杭州，也不去義烏機場，“你看一個人對義烏的態度，你就知道他是不是金華人了”。

但是“發”了的義烏自然要求相應的地位和權力，這一點也體現在行政管理體制改革上。2006年，義烏市成為浙江省開展減少層級的扁平化行政管理體制的改革試點縣市。2008年底至2009年初，浙江省向全省61個縣市推廣義烏市改革試點的經驗，并以政府規章的形式將上級政府部分管理權限賦予縣級政府，這便是俗稱的“擴權強縣”改革。可以說，擴權強縣，全國看浙江，浙江數義烏。

看得見的擴權

言及政府擴權，義烏市人民政府中國國際小商品博覽會組委會辦公室的胡松團舉了一個例子：“如若不是擴權，義烏要建這么一個博覽中心，自己都沒有權力決定，要層層上報才行，而現在我們市政府自行審批就可以了。還有，與擴權前相比，項目辦理時間平均減少5個工作日，工作效率大大提高了。”

這次擴權改革涉及了眾多與老百姓生活密切相關的權力。作為一個外向型城市，義烏有著有—萬多常住外籍客商，以前外商辦理就業許可證需要到金華市，2006年的擴權改革將此項權力下放到了義烏。“從2007年7月16日起，外籍人士的就業許可證可以直接在義烏辦理，并且是窗口式服務，隨到隨辦，大大方便了外籍客商。目前已辦理了7000多份就業證。”義烏市人事勞動與社會保障局副局長龔小慶介紹說。

這一類的放權事項還有很多。由于有著全世界最大的小商品批發市場，義烏行政區域內涉外民商事糾紛要多于其他縣市。2005年，最高法院授權浙江省高院指定義烏市人民法院管轄一審涉外民商事案件。至今共受理涉外商事案件415件，涉及47個國家和地區。2009年，最高法院授權義烏法院開展審理部分一審專利糾紛案件，今年7月1日至今已受理專利糾紛43件。

擴權工作，在給老百姓帶來實惠的同時，在實際操作中也會遇到問題。龔小慶說，“最大的困難還是受縣級行政管理體制的束縛。義烏市雖然享有一些地級市的權限，但是畢竟還是縣級市的身份，擴權的成效會打折扣。比如，權限增加，事務也隨之增多，很多部門都面臨人手不夠的問題，而機構編制由中央統一決定。”他提出，是否能夠允許義烏市在機構總量不增加的前提下，按照大部門管理體制的要求，依法調整機構設置，充分考慮義烏市國際商貿城的實際，適當增加義烏市公安、消防、工商、法院等機構的編制。

擴權也會受到國家法律法規的約束。前四次強縣擴權都是以政府政策文件的方式執行，2009年的擴權強縣雖然以浙江省政府規章的形式推進，但是這個地方規章可能會與國務院部門規章相沖突。比如，環保部門的“釀造、電鍍，冶煉建設項目環境影響審批”與環保部的第5號令有沖突，經省政府同意，該項事項暫不下放。

為什么是浙江，為什么是義烏

為什么擴權強縣能率先在浙江開展呢?浙江省發展和改革研究所所長卓勇良認為，“這與浙江的經濟發展形勢有關。浙江經濟的主體是縣，縣市經濟長期以來大致占浙江經濟的70％左右。在全國百強縣中，浙江省占30強，17個擴權縣市全部進入全國百強縣市行列。而除了杭州、寧波以外，中心城市的實力比較弱。”

中共浙江省委黨校教授何顯明則拿廣東做了對比，“廣東就不一樣，它中心城市很強，但是縣域經濟差一點。浙江的縣域經濟強，對中心城市的發展有些制約作用。”

除了經濟的因素外，改革的突破與浙江長期以來的行政管理體制有關。浙江省在財政體制上實行省直接對縣的體制，在組織體制上實行省管縣市黨政正職的體制，也就是說在事實上實行的不是市管縣，而是省對縣的行政管理體制。

“形成這種局面的原因比較復雜”，何顯明認為，“計劃經濟時代，浙江的國有經濟比重非常小，因為浙江是海防前線，國家不可能大力投入。而國有經濟一般集中在大中城市，這樣一來市的力量就很薄弱，市領導縣具有客觀的困難。”

80年代中央決定全面推行市領導縣的行政管理體制，浙江省也開展了撤地建市的工作，但是仍然堅持了省管縣的財政體制。“從省決策者的角度來講，他們并不想人為扼殺縣域經濟發展更快的趨勢，而且省級財政與縣級財政直接掛鉤，省可以獲得更多的資源。”何顯明說，“省管縣發展得不錯，就形成良性循環：縣域經濟強支持了全省的發展，省進一步增強縣級的權力。”

早在1992年，浙江省就對經濟發達的蕭山、余杭、余姚等13個縣市進行擴權，下放基本建設和技術改造、外商投資等項目審批權。隨后，在1997年和2002年相繼進行了擴權改革，陸續將一些經濟強縣列入改革范圍，義烏便是在2002年的改革中“光榮上榜”。

動作力度最大的一次擴權，則是2006年在義烏市開展的減少層級的扁平化行政管理體制改革試點工作，原則上除規劃管理、重要資源配置、重大社會事務管理等事項外，賦予義烏市與設區的市同等的經濟社會管理權限，共下放603項經濟社會管理權限至義烏市。兩年后浙、扛省發改委、法制辦、省政府研究室赴義烏進行擴權改革調研，對義烏市的擴權改革試點進行了專題評估，成為向全省推廣義烏改革試點經驗的重要依據。

這次拿義烏試點的改革，被譽為浙江省第四次“強縣擴權”改革。而2008年底到2009年上半年的擴權，則開始稱為“擴權強縣”。從“強縣擴權”發展為“擴權強縣”，雖然表面上是詞序之差，但內涵上體現的是擴權理念的變化。中共浙江省委黨校教授何顯明認為：“前四次的強縣擴權是一種選擇性激勵，調動經濟強縣的積極性，對于經濟發展快的縣市，多給一些權限。而現在是一

種普適性的做法，擴權強縣朝著體制創新的方向發展。”

縣與鎮，城與鄉

在本次擴權強縣之后，浙江省又會有何動作呢?本刊記者就此問題采訪了浙江省發展和改革委員會分管體制改革的副主任姚作汀。他介紹說，“在全省推廣擴權強縣之后，除了繼續擴大縣級政府的權限，再清理后繼續下放外，還要將縣級部門的權限進一步下放到中心鎮，從擴權強縣到擴權強鎮。”

紹興縣發展和改革局體改科科長孔小明介紹說，紹興縣沒有真正意義上的農村，農民大多從事加工生產，家家戶戶基本上都是“前店后廠”的生產模式，農村社區建設也基本完成。它的楊汛橋、錢清等鎮人均GDP都已經超過了1萬美元，且每年以30％的速度增長，全縣19個鎮和街道有企業1萬多家，其中10個鎮財政收入過億。但是，在鄉鎮擴權之前，鎮仍然是一個農村小集鎮，社會管理權限、經濟管理權限以及財政權限都非常有限，難以適應管理繁榮的市場經濟的需要。

2002紹興就開始了擴權強鎮的實驗，比如在2007年改革了財政體制，以后每年都超過去年財政收入基數的增值稅和企業所得稅，其地方留成部分全部留給鄉鎮，將鎮域內的土地出讓凈收益全額返還給鄉鎮。

而今年的擴權強縣，對于紹興縣推進擴權強鎮，也是一次契機。孔小明介紹說，“我們的總體目標是將中心城鎮發展為小城市，將農村社區發展為小集鎮。紹興縣已經將擴權強縣與擴權強鎮配套進行。經過對接梳理，在從上級實際承接的232項事項中，已有14項下放到中心鎮。”

縣強了，鎮強了，那中心城市又將何去何從呢?何顯明認為，“在繼續擴權強縣的同時，應當在中心城市實行都市化戰略，發展金融和高端服務業，與縣域經濟形成互補關系。因為目前縣域經濟最大的問題是產業結構升級比較慢，而轉型需要人才、技術、信息等高端服務，這些服務在縣一級的層面上是無法集中的，只有中心城市把高端服務業做起來，才能促進縣域經濟進一步的發展。”

卓勇良則對本刊記者談了自己對于行政體制的構想，“在改革上形成‘虛省實縣(市)的利益格局，減少省級的直接利益主體，將市和縣處于同一競爭層面。在空間格局上形成一種單一競爭主體局面，這樣可以避免多層次行政干預，以避免對市場競爭關系的扭曲。”

在擴權強縣的基礎上，浙江能夠徹底實現“省管縣”嗎?何顯明認為，省管縣是中國行政層級改革的大趨勢，但是還沒有一個省能夠下大決心來做這個事情，“浙江看著廣東，廣東也看著浙江，省管縣有待于外部條件的成熟，也需要中央的回應，看中央是否能夠放開手拿一個省做試點。”

他認為，在很多問題沒有解決之前，也不能對省管縣寄托太大的希望。比如，如果經濟管理權限徹底下放到縣，縣通過行政權力干預市場經濟怎么辦。“現在市與市之間還存在著行政壁壘和地方保護，造成市與市之間的惡性競爭，實現省管縣之后，如何能避免縣與縣之間的惡性競爭?”