肯尼迪的“糧食武器”

張 翼

當中國人民遭受巨大糧荒時，美國決策者是如何權衡人道主義和冷戰政治這兩種似乎難以兼容的因素的。

當約翰·F·肯尼迪1961年1月20日就任美國第35屆總統之時，美國的對華政策正面臨考驗。1958年中國興起“三面紅旗(總路線、大躍進、人民公社)”的經濟政治運動后，緊跟著出現了三年嚴重經濟困難時期——1959年至1961年。除非中國大量進口糧食，尤其是從糧食大國美國得到援助，否則營養不良和疾病就會到處泛濫，可能還會有相當數量的人會餓死，這個問題是肯尼迪新政府無論如何也無法回避的。事實上在1月25日肯尼迪就職后的第一次記者招待會上，便有記者問及有關中國大陸的糧食問題。八年前在“丟失中國”的指責聲中失去執政地位的民主黨，再度以極微弱的優勢勝選上臺后，肯尼迪不敢立即對中國采取緩和關系的措施。肯尼迪還特別提醒國務卿臘斯克：他不希望在《華盛頓郵報》或《紐約時報》上讀到國務院正在考慮轉變對華政策的報道。但是針對中國的自然災害，新政府內部首先就一系列具體而又迫切的問題展開了深入的研究和激烈的討論。

一次次的拒絕

1961年1月25日，肯尼迪在其第一次記者會上表示：如果中國向美國表達需要糧食的愿望，美國愿意認真考慮。但他強調：首先，中國此時正出于明顯的政治目的向一些國家出口糧食，其次，“我們沒有來自中國共產黨方面的表示，即他們會歡迎我們提供任何糧食”。“中國政府最近這些日子對我們表現了相當好戰的態度，沒有直接或間接、私下或公開地表示他們會對美國的任何行動予以積極的回應”。

在2月1日肯尼迪主持的第一次國家安全委員會會議上，有人提議修改美國關于不許給持有共產黨中國的準航證的自由世界船只加油的政策。建議只要這些船只運往中國的只是食品，并付現款，就可以給它們加油。這是因為，當時加拿大、澳大利亞等國商輪向中國運糧，愿付現金從美國石油公司獲得加油服務。情報局長艾倫·杜勒斯指出共產黨中國嚴重的農業情況后，與會者專門就以只運送食品并支付現金為條件給自由世界的船只提供燃料這一可能的政策改變進行了簡短的討論，財政部長狄龍要求總統批準。總統特別助理達頓則建議否定這個要求，理由是會引起國內對新政府的攻擊，造成對“紅色中國”將有一個新政策的糟糕信號或實際開端。肯尼迪會后要求臘斯克對此進行更為深入的研究，特別是美國在政策上任何這樣的調整是否能夠滿足加拿大政府的要求。經過反復考慮，肯尼迪同意“在目前這個時候不宜對政策做這類變更”，遂于2月3日下令美國公司不得給向中國運糧的船只加油。

美國一貫希望中國先有所表示。3月4日，美國國務院給新一輪華沙中美大使會談的美方代表比姆下達訓令：如果中方主動提到糧荒問題，比姆應該解釋：如果中國真的想要或需要糧食，美國愿考慮響應這個需要。

1961年1月，周恩來總理在中共中央書記處會議上談到糧食問題時說明：“至于進口，目前正在談判，可能與美國簽合同”。但是，中國方面歷來把美國的“糧食換和平”計劃看作是帝國主義對社會主義國家的“和平戰略”的一部分，當然不會主動要求美國政府供糧，而是只同美國民間商業機構洽談進口糧食的可能性。美國政府4月4日由中央情報局牽頭作出的《特別國家情報估計》(sNIE 13－61)已經斷定：“即使在饑荒遍野的情勢之下，我們相信北平也不會接受美國提供的食物。”

在空等一段時間以后，美國終于走出了第一步。在6月29日第105次中美大使會談中，比姆主動提出了允許美國公民給中國大陸人士寄送食品包裹的建議。不出美方某些人所料，中國大使王炳南當即表示：中國將靠自己的努力克服自然災害，不要任何“救濟”。但是中國并不排斥通過商業渠道從國際市場上購糧，且正從加拿大、澳大利亞等國進口糧食，并在間接地探尋從美國公司購糧的可能性。美國一個名為“全國立法之友委員會”的組織，從法律和政策的角度仔細研究了是否應該向中國提供美國剩余糧食的問題。它認為盡管反對派的理由很多，但支持供糧的理由也很充分，特別是“這種行動將緩和共產黨中國政府目前的好戰態度，加強那些溫和派的力量，這些溫和派一定在政府中有某種權威地位”。另一方面，“有許多證據表明美國人民愿意響應中國的需要”。該組織建議：在現行的立法和政策框架內，“美國政府現在可以采取一個很簡單的步驟：它可以表示不阻礙美國糧農向中共售糧的舉動”。“美國糧農已表示有這方面的興趣，但被美國官方政策所制止”。

“全國立法之友委員會”的意見在國會中得到多數議員的私下贊成，也在政府的輔助決策層引起反應。經過一番運作，美國商務部很快于1962年初收到西雅圖國際貿易公司提交的兩份出口許可證申請，稱中國和北朝鮮在香港的某中介機構要求分別從美國購買600萬噸和450萬噸糧食。此前國務院曾闡明過關于是否應向中國提供食品援助以及援助方式的某些重要標準，即“美國只對中國提出的堅決但未必是公開的食品需求、由美國直接提供食品來表示人道主義而非銷售或類似的商業安排、美國提供的救濟食品原料會被真正有效地發放到那些需要者手中的情況予以考慮”。對香港中介機構的要求，美國政府各部門負責人顧忌到對國內的政治影響，感到非常棘手，決定不表態地提交最高決策層去仔細權衡。

國家安全委員會工作班子成員羅伯特·科默持反對意見，他在1962年1月29日給總統國家安全事務特別助理麥喬治，邦迪的備忘錄中指出：中共分子的需要遠遠超過這微不足道的幾百萬噸，此舉不過是揚湯止沸，以致于如果有效也只是把它作為一個試探手段看看美國是否會合作；如果我們在蔣介石想要趁機推翻大陸的時候向其提供糧食，一定會令蔣介石大發脾氣；如果我們以此開始對中共分子的貿易，那么新的貿易議案的通過會產生怎樣的后果?而且至關重要的是，其經濟一旦恢復將同時發生的可能就是其原子武器的發展。所以至少應該考慮如何才能延長北京的困境，以便日本、印度的力量強大起來，并為加強東南亞、南韓等這些地區爭取時間。在反對意見的影響下，肯尼迪1962年3月14日在記者會上繼續宣稱美國政府沒有得到“中共請我們提供小麥”的信鼠。3月23日商業部拒絕了西雅圖公司的申請，聲明說：“沒有證據證明定購是基于來自相關政府的需求。”于是中美之間通過民間中介機構開啟貿易禁運的一次機會喪失了。

來自國內和國際的壓力

肯尼迪新任伊始，美國民間許多人愿意向中國提供糧食。1961年3月20日公布的蓋洛普民意測驗結果顯示，認為美國應該把剩余糧食提供給中國的人占52％，回答不應該的人占37％。參議員漢弗萊公開提議通過聯合國或其他國際組織向中國提供美國糧食。新政府內也有人建議趁中國遭

受糧荒之際，適當放寬對華禁運政策，從而為整個對華政策的調整做一個自然的鋪墊。

美國是世界上最大的產糧國之一，糧食生產過剩。肯尼迪執政后對主要是利用美國剩余農產品進行對外援助的“糧食用于和平”計劃給予特殊重視，在白宮專門設立了“糧食用于和平辦公室”使得此項援助每年平均在15億美元左右，總數幾乎超過艾森豪威爾時期的一倍。從1961年后期開始，隨著海外關于中國自然災害情況的持續報道，美國公眾要求政府允許以各種方式援助災民的信件，紛紛飛往白宮和國務院。負責“食品換和平”計劃的總統特別助理麥戈文向總統國家安全事務副特別助理羅斯托求援：“我們被贊成向紅色中國運送糧食的來信包圍了a請將國務院的現行立場告訴我們!”

一些美國民間人士對中國的糧荒憂心忡忡，嘗試略盡綿薄之力來緩和局勢，賽珍珠(1892～1973年)和正經營著一家進出口公司的友人艾伯特，李便是其中的代表。賽珍珠1895年隨父親來到中國鎮江生活，1934年離開中國回美。她把中國視作自己的第二故鄉。1962年夏，面對中國的連年災害和臺海的緊迫危機，賽珍珠認為中共愿以現價從國際市場購糧，但不愿接受以“救濟”形式提供的糧食。既然肯尼迪已經在記者會上多次表示過，如果中共政權提出要求，美國政府愿意考慮松動對華禁運，給中國人民提供糧食。目前缺乏的可能就是雙方的溝通，而她本人可以承當這個角色。然而，賽珍珠的熱誠努力沒有得到美國政府的積極響應。同一時期美國其他朝野人士從不同角度提出的同類建議也沒有被采納。

緬甸總理吳努1961年11月曾秘密建議，由緬甸充當中介，轉售美國小麥給中國。羅斯托認為中共內有糧荒外有同蘇聯的爭執，可能尋求同西方有限的和解，可以把售糧作為換取中國在東南亞讓步的一個籌碼，甚至導致更廣泛的政治交易。臘斯克11月27日回絕了該項建議，說北京正因追求更有侵略性的政策而同莫斯科分裂，美中之間的接觸顯示中方不愿減少地區緊張和威脅，東南亞正面臨共產黨集團特別猛烈的滲透。在此之際若轉售糧食只會徒增其勢，將給美國造成極敏感的政治問題

副國務卿鮑爾斯和肯尼迪則從另外的角度來考慮怎樣利用中國的糧荒。鮑爾斯1962年2月6日向肯尼迪指出，這可用來作為同北京經濟關系上的“某種重要杠桿”，建議以“高度機密的努力”探察中國的態度，打算利用赴亞洲和中東的機會，到仰光同吳努商討此事。行前，他詢問肯尼迪：(1)是否準備在緊急情況下不附加政治條件，以硬通貨向中國人出售一定數量的小麥。(2)如果中國同意不以武力改變現行邊界，美國是否準備在長期持續低息的條件下提供更大量的小麥?肯尼迪“欣然同意”第一點，表示可出售三百萬到五百萬噸小麥。至于第二點，他說如果能開啟某些可靠的溝通渠道，只要中國同意放棄對鄰國的軍事政治壓力，他將考慮在長期低息基礎上每年向中國出售1000萬到1200萬噸美國小麥的協定。他同意鮑爾斯去同吳努商量這些建議。可是，就在鮑爾斯打算離開新德里去仰光的前一天，吳努政府被一場軍事政變推翻了a此事只好暫且作罷。

英國外交大臣霍姆1962年5月20日也向臘斯克提出給中國送糧食的問題，臘斯克沒有允諾。5月29日英國又向美國轉達了日本前首相吉田茂的建議，由國際組織向中國提供糧食，此事也沒有結果。6月18日至28日，臘斯克走訪歐洲。在與英國首腦的會談中，美國的對華僵硬立場受到質疑。臘斯克解釋說，如果主動提議向中國提供糧食，就等于是為北京謀利益，除非是北京方面主動有所表示，向西方“以和平換食物”。聽到這里，英首相麥克米蘭強烈表示簡直難以理解美國的對華政策。美國甚至不承認中國的存在，這種無視現實的政策能持續多久呢?北京政權顯然代表中國，美國卻讓“一個臺灣來的家伙”占據聯合國席位。英國同中國的生意做得不是蠻好嗎?臘斯克酸溜溜地說：你們英國同中共做生意，我們卻在充當憲兵防備他們搞破壞。他抱怨說雖然通過華沙會談同中共保持著經常的聯系，但是沒得到什么好處，連幾個囚犯也要不出來。回到糧食問題，他說肯尼迪有意把這個門開著，等中共表示愿意要糧，美國才考慮此事。英國方面當即指出，沒什么東西能誘使中國人求援。

最后的努力

從美國國家利益的角度講，要突破國內立法上和政治上的牽制，幫助正在全世界支持“反對美帝國主義”斗爭的北京領導人擺脫困難，不符合美國的利益。不過從人道主義的角度講，糧食明明過剩的美國此時建立一個對中國災民袖手旁觀的歷史記錄，也不光彩，況且已有允許向古巴出口藥品食品的先例。即使從最消極的意義講，讓中國把有限的外匯用于購糧也比用于工業發展好，美國遠東事務助理國務卿哈里曼、副國務卿鮑爾斯等人認為美國應以自己的行動甚至行動的失敗來揭破對方關于美國是中國人民的敵人的宣傳，所以不要怕主動的提議會遭到拒絕。

美國政府對正反兩方面的論點仔細衡量之后，覺得主動對華提議售糧似乎更有利。國務院三易其稿，于1962年5月28日為臘斯克和肯尼迪提供了一個討論黃國相應對策的文件，其中詳細列舉了需要權衡利弊得失的一些矛盾要點。考量之下，文件建議盡早通知王炳南：美國人關心大陸災情，“如果中共決定通知我們，他們希望采購美國糧食，我們愿意重新考慮目前的美國政策并討論此事”。肯尼迪和臘斯克討論后，下了決心，由國務院5月30日指示已接任駐華沙大使的談判代表卡伯特：下次同王炳南會談時可能提出一個新的項目，應盡快以尋常的低調方式提出。

但美方再次主動試探一步的機會又因臺灣掀起的一場危機而失去了。此時，蔣介石集團反攻大陸的準備活動愈演愈熟，擺出了劍拔弩張，躍躍欲試的態勢。毛澤東對此做出反應，調兵備戰，臺海兩岸頓時進入臨戰狀態。王炳南和卡伯特倒是提前見了面，但目的是相互警告和摸底，在這種氣氛下顯然顧不上來談什么售糧不售糧了。

此后因臺灣不斷襲擾大陸，中印邊境發生戰爭等等，肯尼迪政府—直沒有再向中國提出售糧的問題。但決策層內部仍在考慮對華售糧的深遠意義。肯尼迪6月下旬請鮑爾斯提供一份對中國糧食形勢的最新分析。中央情報局研究后認為，實際上，糧食運輸似乎是西方世界反對中國政權的唯一經濟杠桿。“糧食用于和平計劃”的負責人麥戈文公開說“糧食是對外政策的強大工具”，由于“大陸中國、蘇聯、古巴和東歐各衛星國農業有問題，就格外突出了糧食是美國制度中最光輝奪目的寶石”。

1963年初，俄勒岡州前眾議員波特和納施發起成立“重審對華政策委員會。他們3月底4月初接連上書給肯尼迪和美國政府，要求批準他們的代表團去中國洽談貿易。國務院與白宮磋商后的答復是：美國現行政策是準許新聞記者訪問中國大陸，但不許向其他領域的人士頒發護照，“管制貿易的現行政策是我們努力限制中國大陸的共產黨政權力量和影響增長的整套手段的一部分，本屆政府在目前的形勢下不打算放棄這個貿易政策”。

美國商界人士并未放棄重新開展對華貿易的努力，試圖通過香港探尋機會。但美國駐香港總領事館10月底向臘斯克報告，北京派駐香港的國際貿易促進會代表宣稱：“我們不同美國做生意，因為美國政府敵視我們”。報告特別指出：這位代表沒有直接回答是否可以同美國商人個別討論貿易問題。事實證明通過對農業生產的調整，在全國人民的共同努力下，1963年中國國民經濟已經開始恢復。至此中美關系中這段微妙的插曲也就結束了。

冷戰政治思維

在肯尼迪執政的短短一千天中，中國問題始終未能在他的日程表上占主要地位，但畢竟給予了更多的重視，他甚至親自了解許多細節，做出決策。1963年11月14日，肯尼迪在遇刺前最后一次記者招待會上曾說過：“如果赤色中國人表示希望同美國，同它周圍的國家和平共處，那么很明顯，美國會重新估計它的政策。我們并沒有和一項敵視中國的政策結下不解之緣。”可見，肯尼迪及其政府并非一味地堅持已經過時了的對華“遏制和孤立”政策。所以，當繼承了其外交政策的副總統約翰遜意外地接替總統職位后，便有了“遏制而未必孤立(ContainmentWithoutNecessarilyIsolation)”的說法。正是在肯尼迪政府和國會內部為轉變對華政策進行了積極的醞釀，并采取了一些建設性的做法，最終才得以在尼克松時代完成了中美和解的歷史責任。肯尼迪奏響了解凍中美關系的前奏，然而不幸的是，冷戰政治思維壓倒了人道主義考量。人們后來所津津樂道的尼克松或基辛格訪華的“破冰之旅”，并沒能提早發生。