綜論秦國(guó)秦朝實(shí)行郡縣制的原因

黃棟法

摘要：秦朝采用郡縣制是其政治制度客觀限定的結(jié)果，是為了加強(qiáng)對(duì)六國(guó)故地及邊遠(yuǎn)地區(qū)的政治控制，是受秦始皇及其他政治家個(gè)人原因的制約。泰國(guó)秦朝郡縣制奠定了中國(guó)地方政治行政體系的基礎(chǔ)。構(gòu)建了兩千多年中央集權(quán)封建王朝的基本框架，而郡縣制支撐的國(guó)家民族統(tǒng)一的思想一直深深地影響著后世。

關(guān)鍵詞：秦國(guó)泰朝；郡縣制原因；郡縣制歷史影響

中圖分類(lèi)號(hào)：I109文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-7387(2009)02-0197-03

郡縣制作為中國(guó)古代地方行政制度。對(duì)后世影響深遠(yuǎn)。遠(yuǎn)在春秋時(shí)期，一些諸侯國(guó)便設(shè)置了郡縣。《左傳》記載，楚滅九國(guó)而設(shè)縣，并有“九縣”之稱(chēng)。泰國(guó)在長(zhǎng)期征戰(zhàn)中也在被征服地區(qū)設(shè)縣。商鞅變法在秦國(guó)設(shè)縣31個(gè)。秦始皇滅六國(guó)后在全國(guó)推行郡縣制，將全國(guó)分為三十六郡(后增至四十九郡)。秦國(guó)采用郡縣制而一舉強(qiáng)國(guó)。從西陲小國(guó)到并吞天下；秦朝采用郡縣制維系了大一統(tǒng)局面，開(kāi)二千年多年封建王朝地方行政制度之先河。在當(dāng)時(shí)的歷史背景下，秦國(guó)秦朝為何采用郡縣制?這是本文重點(diǎn)探討的問(wèn)題。

一、秦國(guó)采用郡縣制的主要原因

第一，周朝分裂與動(dòng)亂的教訓(xùn)使秦國(guó)采用郡縣制。周滅商，并未改變商奴隸社會(huì)的性質(zhì)。而是延續(xù)了歷史的慣性，分封諸侯，賞賜功臣，“封諸侯，班次宗彝，作《分器》”(《史記·周本紀(jì)》)。在西周時(shí)期，分封制在很大程度上鞏固了周朝的統(tǒng)治。在分封制下。諸侯封國(guó)成為周王室的統(tǒng)治基礎(chǔ)，相應(yīng)的諸侯擁有封地，承擔(dān)起對(duì)周王室的義務(wù)：貢賦、作戰(zhàn)等。西周時(shí)期，奴隸制發(fā)展到頂峰，周王室能很好的控制諸侯封國(guó)。而諸侯國(guó)則對(duì)周王室盡相關(guān)義務(wù)，這使周王朝達(dá)到鼎盛。其疆域空前廣大。周平王東遷后，周王室地位一落千丈，失去了對(duì)諸侯國(guó)的控制。諸侯國(guó)與周王室實(shí)力對(duì)比發(fā)生變化。同時(shí)，奴隸制開(kāi)始瓦解。分封制開(kāi)始失去存在的基礎(chǔ)。分封制的弊端逐漸凸現(xiàn)，出現(xiàn)了“大臣太重，封君太眾，上逼主，下虐民”(《韓非子·和氏》)的混亂局面。秦國(guó)對(duì)周朝封建制度進(jìn)行深刻反思后，決定采用郡縣制。秦國(guó)作為周朝的一個(gè)封國(guó)，面臨著比其它諸侯國(guó)更大的危機(jī)。秦早在作為周的附庸時(shí)，就位于對(duì)西戎作戰(zhàn)的前線。周平王東遷后。秦被正式封為諸侯，“平王封襄公為諸侯。賜之岐以西之地。”(《史記·秦本紀(jì)》)。這就使秦直接與犬戎對(duì)抗。西周的滅亡，使秦深切意識(shí)到諸侯的不可靠。而在長(zhǎng)期的與犬戎作戰(zhàn)中，秦更認(rèn)識(shí)到常備軍的重要性。秦處于西陲邊境，長(zhǎng)期與戎狄雜居，較少受周朝帶有封建性的禮儀制度的影響。因此自然而然地產(chǎn)生出對(duì)周朝分封制的陌生感和疑慮。歷代秦君對(duì)分封制度進(jìn)行了深刻的反思，進(jìn)而意識(shí)到分封制的缺陷，因此對(duì)分封制持懷疑和否定態(tài)度。這種觀念一直影響到以后的秦朝，使秦始皇對(duì)周朝及三代的分封制度不屑一顧，而斷然采用郡縣制。

第二，來(lái)自外部、內(nèi)部的種種挑戰(zhàn)使秦國(guó)采用郡縣制。秦國(guó)作為分封最晚的諸侯。而且是作為周朝西部藩籬的諸侯，面臨著與關(guān)東諸侯不同的局面。首先，秦國(guó)要以實(shí)行郡縣制來(lái)應(yīng)對(duì)強(qiáng)大的外來(lái)威脅。秦國(guó)在立國(guó)后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，一直與犬戎等游牧民族有著戰(zhàn)事。秦穆公三十七年。征討犬戎“益國(guó)十二，開(kāi)地千里，遂霸西戎”(《史記·秦本紀(jì)》)。此后秦國(guó)相繼滅掉西周故地的幾個(gè)小諸侯國(guó)，進(jìn)而成為西部霸主。秦國(guó)的發(fā)展壯大，不可避免的與正在擴(kuò)張的晉國(guó)發(fā)生沖突。秦晉崤山之戰(zhàn)后，秦晉關(guān)系完全破裂，相互之間戰(zhàn)爭(zhēng)不斷。這使秦國(guó)面臨著重重的生存危機(jī)。其次，秦國(guó)要以實(shí)行郡縣制來(lái)化解秦國(guó)內(nèi)部頻頻出現(xiàn)的“君臣乖亂”的政治危機(jī)。秦權(quán)臣大庶長(zhǎng)三父等在秦寧公死后。廢立國(guó)君，并暗殺君主，更立新主。使秦國(guó)出現(xiàn)動(dòng)亂局面。秦懷公出子時(shí)期。庶長(zhǎng)數(shù)次廢立國(guó)君，造成國(guó)內(nèi)混亂。而奴隸制的瓦解使秦國(guó)更加動(dòng)蕩。秦作為最晚分封的諸侯。井田制不如關(guān)東諸侯發(fā)達(dá)，統(tǒng)治基礎(chǔ)亦不穩(wěn)定。加之秦人多與戎狄雜居，受?chē)?guó)禮影響較小，因此井田制難以對(duì)秦人產(chǎn)生有效的約束力。內(nèi)憂(yōu)外患使秦國(guó)大力加強(qiáng)集權(quán)。以控制國(guó)家。于是不斷出現(xiàn)了在當(dāng)時(shí)比較特殊的兵民合一的村落。而長(zhǎng)期征戰(zhàn)亦加強(qiáng)了集權(quán)現(xiàn)象。國(guó)君也認(rèn)識(shí)到對(duì)軍隊(duì)和國(guó)家強(qiáng)力控制的重要性。在此情形下，秦國(guó)必須從郡縣制上找出路。再次。秦國(guó)要以實(shí)行郡縣制來(lái)維護(hù)新興的地主階級(jí)的利益。當(dāng)時(shí)晉、楚等國(guó)都在邊境被征服地區(qū)設(shè)郡縣，這對(duì)秦國(guó)實(shí)行郡縣制又是一種促動(dòng)。郡縣的出現(xiàn)維護(hù)了新興地主階級(jí)的利益。在國(guó)君直接控制而且由軍人掌握的郡縣，其使用的戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)體制與依靠田租生存的新興地主階級(jí)相適應(yīng)。所以。設(shè)置郡縣就成為要求中央集權(quán)的秦君的不二選擇。

第三，商鞅變法使秦國(guó)不可逆轉(zhuǎn)地實(shí)行郡縣制。秦國(guó)從初設(shè)縣至商鞅變法確立郡縣制，歷經(jīng)了十九代國(guó)君三百三十多年。在這三百多年中，歷代秦君通過(guò)總結(jié)前人經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，為靜}決內(nèi)外危機(jī)而不斷努力地嘗試實(shí)行郡縣制。秦國(guó)第一次設(shè)置郡縣是在秦武公十年，“伐邦，冀戎。初縣之”(《史記·秦本紀(jì)》)。隨后在秦武公十一年，“初縣杜、鄭”(《史記·秦本紀(jì)》)。秦國(guó)實(shí)行郡縣制還受到外部力量的推動(dòng)。在秦國(guó)設(shè)縣前，楚、晉先后在邊地設(shè)郡縣。在當(dāng)時(shí)，許多國(guó)家都在邊境設(shè)縣，設(shè)置郡縣已成為各國(guó)的趨勢(shì)，所以秦國(guó)也不例外。秦孝公十二年，衛(wèi)公子商鞅在秦變法，在全國(guó)推行郡縣制。商鞅變法規(guī)定：“集小鄉(xiāng)邑聚為縣。置令、丞、凡三十一縣。”(《史記·商君列傳》)商鞅變法，集中鄉(xiāng)邑。統(tǒng)一管理，設(shè)為縣。由中央政府設(shè)置縣令、縣丞。使君王的直接管轄范圍達(dá)到縣一級(jí)。在推行郡縣制之前，商鞅將民眾組織起來(lái)，形成保甲制度。“令民為什伍，而相收司連坐。”(《史記·商君列傳》)這就形成了作為基層的地方組織，將分散的民眾集中起來(lái)，以便于國(guó)家管理，從而為郡縣制奠定了組織基礎(chǔ)。商鞅聚鄉(xiāng)為縣之后。廢井田、開(kāi)阡陌。制定賦稅“為田開(kāi)阡陌封疆，而賦稅平”(《史記·商君列傳》)。設(shè)置賦稅。為郡縣制的實(shí)施提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。其實(shí)，商鞅變法對(duì)各國(guó)郡縣制的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)進(jìn)行了取舍與創(chuàng)新，商鞅變法之前。關(guān)東諸國(guó)也相繼變法。也實(shí)施了一系列富國(guó)強(qiáng)兵政策。相應(yīng)的發(fā)展了本國(guó)郡縣制。但實(shí)質(zhì)上，關(guān)東諸國(guó)的郡縣與封國(guó)差別不大。而商鞅深深地意識(shí)到了這一點(diǎn)，因此他在變法時(shí)雖然同樣采用了置郡縣的方法，但在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上卻作了根本性的修改。商鞅將全國(guó)鄉(xiāng)邑合成三十一縣。其管理都由中央任免，使國(guó)君直接掌握了郡縣，加強(qiáng)了中央集權(quán)。縣雖然可以?xún)?chǔ)存糧食和武器，但不能自主造貨幣和武器。秦國(guó)郡縣制實(shí)行，使秦王能最大限度地調(diào)動(dòng)全國(guó)人力物力財(cái)力資源，推進(jìn)統(tǒng)一事業(yè)。

二、秦朝實(shí)行郡縣制的主要原因

(一)秦朝采用郡縣制是其政治制度客觀限定的結(jié)果

1、郡縣制很適應(yīng)于秦朝中央官僚體系。公元前221年察始皇兼并六國(guó)建立了統(tǒng)一的中央集權(quán)的封建王朝，并建立了一整套從中央到地方的政治制度和行政制度來(lái)維持國(guó)家機(jī)器的運(yùn)行。秦朝政治制度和行政制度的特點(diǎn)決定了秦朝必然要實(shí)行郡縣制，而郡縣制則全面適應(yīng)于秦朝中央官僚體系。秦朝的中央官

僚體制是從秦國(guó)繼承而來(lái)。秦國(guó)在從西陲小國(guó)到并褥天下的過(guò)程中，舍棄了其他國(guó)家實(shí)行的已不合時(shí)宜的貴族世襲制，而實(shí)行了在當(dāng)時(shí)來(lái)說(shuō)帶有創(chuàng)新性質(zhì)的官僚制。關(guān)東諸國(guó)變法雖早，卻沒(méi)有從根本上轉(zhuǎn)變機(jī)制。六國(guó)雖然開(kāi)始招賢納士。但政權(quán)依然掌握在世襲貴族手中，并以世襲方式傳遞。宗室貴族雖不乏有才干者，但更多的是平庸之輩。而秦國(guó)則不同。秦國(guó)不用宗親貴族而大量任用來(lái)自六國(guó)的才智之士。從商鞅到李斯壤國(guó)大量任用才智之士為相。這些相雖然權(quán)傾一時(shí)，名動(dòng)天下。對(duì)秦國(guó)有莫大的功勞，但卻無(wú)一老死于相位，并且都來(lái)世襲于子孫。這種政治現(xiàn)象從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明，秦之所以能夠兼并六國(guó)在于泰國(guó)徹底實(shí)行了統(tǒng)治機(jī)制轉(zhuǎn)變，實(shí)行了官僚制，從而比較合理地利用了人力資源。秦滅六國(guó)后，官僚制和龐大的官僚集團(tuán)以其強(qiáng)大的力量順理成章地支撐起秦朝政治制度。以丞相為首的中央官僚體系，演變組合成“三公九卿”制。由于秦朝長(zhǎng)期采用官僚制，貴族勢(shì)力不斷地被削弱，而非宗室貴族組成的官僚集團(tuán)。當(dāng)然不希望貴族勢(shì)力坐大，因此理所當(dāng)然地拒絕分封制。“三公九卿”上承皇帝、下接郡縣，從秦國(guó)發(fā)展而來(lái)的中央地方行政體系被完整地復(fù)制到秦王朝。在這種政治背景下。中央官僚自然會(huì)沿用一直適應(yīng)于秦國(guó)政治發(fā)展的郡縣制。

2、郡縣制也很適應(yīng)于秦朝受戰(zhàn)爭(zhēng)制約的地方官僚體系。秦國(guó)從商鞅大規(guī)模置縣開(kāi)始，秦國(guó)每攻克一城。攻占一地，便就地設(shè)縣，任命長(zhǎng)官。特別在秦國(guó)后期頻繁地與六國(guó)發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，六國(guó)多次完整地將數(shù)郡獻(xiàn)給秦國(guó)，而秦國(guó)取得的土地都是以一郡一縣來(lái)計(jì)算的。隨著秦國(guó)不斷占領(lǐng)六國(guó)地盤(pán)，秦國(guó)原有地方官僚體系隨之不斷擴(kuò)張。而且地方官僚在長(zhǎng)期發(fā)展中，各自形成了很大的勢(shì)力范圍，不容許世襲貴族通過(guò)分封制來(lái)染指其利益。從另一方面來(lái)看，郡縣制的特性也使得郡縣制很適應(yīng)于秦國(guó)地方官僚體系。

(二)秦朝實(shí)行郡縣制是為了加強(qiáng)對(duì)六國(guó)故地及邊遠(yuǎn)地區(qū)的政治控制

1、秦朝實(shí)行郡縣制能加強(qiáng)其對(duì)六國(guó)故地的控制。秦統(tǒng)一天下后，廢除了分封制，進(jìn)而在六國(guó)和秦國(guó)原有郡縣設(shè)置的基礎(chǔ)上將郡縣制推行全國(guó)。秦朝以郡統(tǒng)縣，共設(shè)郡三十六個(gè)(后增至四十九郡)，縣有一千多個(gè)。秦朝作為巨大的統(tǒng)一的封建國(guó)家，其領(lǐng)土空前廣闊，但其大部分領(lǐng)土都是被征服的六國(guó)故地。周朝實(shí)行的分封制。導(dǎo)致各諸侯之間在文字、語(yǔ)言、貨幣，度量衡以及風(fēng)俗習(xí)慣等方面各有不同。在這種文化背景下，秦國(guó)在征服六國(guó)的同時(shí)，就要使秦文化也征服關(guān)東諸國(guó)的文化。因此，秦朝要采用相關(guān)制度即有效的郡縣制，來(lái)保障秦朝對(duì)六國(guó)的文化影響。秦取得六國(guó)舊郡后依然保持其原有的名字，如趙國(guó)的云中郡、韓國(guó)的三川郡。用這些行政機(jī)構(gòu)來(lái)控制六國(guó)舊郡。秦后來(lái)滅六國(guó)也設(shè)了一些新郡，特別在六國(guó)實(shí)力強(qiáng)大的國(guó)都設(shè)郡，以達(dá)到徹底粉碎舊的政治中心和六國(guó)故民復(fù)國(guó)的精神寄托的政治目的。秦朝由中央派遣官員控制地方。由郡統(tǒng)縣，中央將郡縣牢牢控制住。在縣以下，設(shè)鄉(xiāng)、里、亭。令民為什伍。用保甲制度和連坐法將六國(guó)故民緊密地束縛在一起。

2、秦朝實(shí)行郡縣制能強(qiáng)化其對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)的直接控制。秦朝建立之后，疆域除了擁有被征服的六國(guó)故地以外，還擁有大量少數(shù)民族居住的邊遠(yuǎn)土地。秦帝國(guó)建立之時(shí)，有大臣建議秦始皇在邊遠(yuǎn)地方設(shè)諸侯以控制邊疆，“丞相綰等言：‘諸侯初破，燕、齊、荊等地遠(yuǎn)，不為置王，毋以填之，請(qǐng)立諸子，唯上幸許。”(《史記·秦始皇本紀(jì)》)此舉得到君臣的支持。但在廷尉李斯的反駁下，秦始皇最終還是否定了分封制而肯定郡縣制。秦王朝對(duì)少數(shù)民族進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)后征服的地方。像“河南地”、五嶺等地，可稱(chēng)為“化外之地”，是新征服之地，人心不穩(wěn)，必須要由強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)來(lái)管理，并且要由中央直接控制。只有這樣，才能使國(guó)家觀念深入邊遠(yuǎn)地區(qū)，使蠻族直接受到國(guó)家統(tǒng)治。所以，采用郡縣制是必然選擇。秦始皇三十三年，“取陸梁地。為桂林、象郡、南海”(《史記·秦始皇本紀(jì)》)。事實(shí)表明，秦朝在邊遠(yuǎn)地區(qū)設(shè)郡縣，使邊遠(yuǎn)地區(qū)得到了有效的控制。

3、秦朝實(shí)行郡縣制能使其有效地防范匈奴對(duì)邊關(guān)的騷擾。秦朝自立國(guó)以來(lái)。一直受到犬戎等少數(shù)民族的威脅與侵略。最初秦國(guó)為防范犬戎的進(jìn)攻，在邊境設(shè)置兵民合一的村落城池。后來(lái)演變成郡縣。由于郡縣的集權(quán)特征和其軍事性質(zhì)能使其很好地詞動(dòng)一切資源，能有效地組織軍事力量抗擊少數(shù)民族的侵犯，所以秦國(guó)普遍在邊境上設(shè)置郡縣來(lái)防范犬戎。以后秦朝自然而然地采用設(shè)郡縣這種有效方法來(lái)防范當(dāng)時(shí)對(duì)秦國(guó)威脅最大的匈奴。而且在戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，受匈奴威脅的燕趙等國(guó)也都在邊境設(shè)置過(guò)郡縣以防范匈奴。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，匈奴對(duì)中原北方的威脅日益增加。秦滅六國(guó)之后，必須將主要兵力用于南北邊境的少數(shù)民族，尤其是防范北面的匈奴。當(dāng)時(shí)匈奴盤(pán)踞“河南地”(今鄂爾多斯高原及河套地區(qū))。直接威脅秦都關(guān)中地區(qū)，所以秦始皇決意攻擊匈奴，“乃是蒙恬率三十萬(wàn)眾北逐戎狄。收河南”(《史記·蒙恬列傳》)。秦攻取河套地區(qū)后，將當(dāng)?shù)刈兂绍娛乱罅窟w徙罪犯去充實(shí)邊境。為進(jìn)一步有效地防范匈奴。秦朝將以逋遣戍的罪犯來(lái)鞏同邊疆防衛(wèi)，相應(yīng)地采用帶有軍事性質(zhì)的郡縣及與之配套的什伍制來(lái)對(duì)邊疆進(jìn)行管理。“悉收河南地，因河為塞，筑四十四城臨河，徙逋戍以充之……頭曼不勝秦，北徙。”(《史記·匈奴列傳》)

(三)秦朝實(shí)行郡縣制還有著秦始皇及其他政治家的個(gè)人原因。

1、秦始皇對(duì)嫪毒反叛的反思使他斷然實(shí)行郡縣制。秦始皇九年的嫪毒反叛，使秦國(guó)遭受了較大的內(nèi)亂。秦始皇平定這次內(nèi)亂之后，對(duì)權(quán)臣更加猜忌，便不再分封王室臣工。秦始皇深深地意識(shí)到臣子有了封地之后，臣子就可以依據(jù)封地大肆招攬賓客，養(yǎng)成自己的勢(shì)力，危害國(guó)家。周朝以來(lái)的傳統(tǒng)封國(guó)擁有眾多人口和土地，具備相對(duì)獨(dú)立的政治經(jīng)濟(jì)力量，無(wú)異于“國(guó)中之國(guó)”。因此秦始皇對(duì)周朝以來(lái)的傳統(tǒng)封國(guó)存有戒心。為維護(hù)專(zhuān)制主義中央集權(quán)，秦始皇對(duì)威脅到其專(zhuān)制統(tǒng)治的封國(guó)必然進(jìn)行打擊和壓制。因此，秦始皇在統(tǒng)一全國(guó)后便斷然采用郡縣制而非分封制。從此。秦始皇就以金字塔型的“中央??郡縣”集權(quán)制，以鞏固其“千秋萬(wàn)代”的統(tǒng)治。

2、李斯等大臣一直主張實(shí)行郡縣制。秦始皇二十六年，秦統(tǒng)一全國(guó)，王綰上書(shū)要求分封王子。時(shí)為廷尉的李斯等人反駁王綰等人的觀點(diǎn)，認(rèn)為分封會(huì)使天下動(dòng)亂。實(shí)行分封制與否，可以說(shuō)是外來(lái)客卿和本土宗室大臣之問(wèn)的政治較量。宗室大臣希望用分封制來(lái)擴(kuò)大自身勢(shì)力，而李斯等外來(lái)客卿則不希望宗室力量坐大。所以堅(jiān)決抵制分封。分封與反分封的斗爭(zhēng)一直延續(xù)下去。秦始皇三十四年，博士淳于越以“不師古不長(zhǎng)久”為由提倡分封制，仍然遭到李斯等人的反對(duì)。李斯認(rèn)為“三代之爭(zhēng)，何足法也”，從而否定分封諸侯。秦朝以法治國(guó)，大量任用并重用法家人士。作為法家重要人物的李斯希望強(qiáng)化君主專(zhuān)制，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)刑峻法，當(dāng)然不希望有不利于君主專(zhuān)制的力量?封國(guó)的出現(xiàn)。在這種政治背景下，李斯個(gè)人及其代表的政治力量在很大程度上推動(dòng)了秦朝實(shí)行郡縣制而不是分封制。

綜上所述，秦國(guó)秦朝實(shí)行郡縣制。體現(xiàn)了歷史合理性和科學(xué)性。秦國(guó)實(shí)行郡縣制而發(fā)展強(qiáng)國(guó)，秦朝實(shí)行郡縣制而鞏固統(tǒng)一。秦國(guó)秦朝采用郡縣制，均有其內(nèi)外原因，但從總體上說(shuō)，秦國(guó)秦朝實(shí)行郡縣制都是適應(yīng)于當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的政治制度。郡縣制作為當(dāng)時(shí)先進(jìn)的政治制度，為社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展，為國(guó)家的統(tǒng)一和強(qiáng)大起到了重要作用。秦國(guó)秦朝實(shí)行的郡縣制。奠定了中國(guó)地方政治行政體系的基礎(chǔ)，構(gòu)建了兩千多年中央集權(quán)封建王朝的基本框架。而郡縣制支撐的“大一統(tǒng)”的思想一直深深地影響著后世。