高校規章制度的法治化思考

余　立

高校規章制度是高校為了組織和處理各項行政工作，按照一定程序制定的，在全校范圍內具有普遍約束力的規范性文件的總稱。從我國法律制度和高等教育體制的現實狀況來看，與高校教職員工及學生有關的規范主要包括如下兩大類，即屬于法范疇的憲法、法律、行政法規、地方性法規、部門規章；屬于抽象行政行為范疇的地方教育行政機關制定的行政規則，及學校自行制定的內部教育處理規章制度(以下簡稱規章制度)。這兩方面的規范都是高校教職員工、學生必須遵守的，也是他們正常學習、工作、生活的強有力保障，特別是高校內部的規章制度，更是與廣大教職員工、學生息息相關。

一、高校規章制度的性質及效力

1.高校規章制度的性質

高校制定規章制度的權力來自于法律、法規及規章的授權。我們可以從以下兩個方面界定高校規章制度的性質：

（1）高校規章制度不是法律法規，也不是行政規章和地方法規。高校雖然依法享有制定要求師生員工共同遵守的規章制度的權力，但從性質上來看，高校的制度與國家法律法規及規章有著本質的區別。高校的內部管理制度，不屬于法的范疇。

（2）高校規章制度是一種準抽象行政行為。在法律授權范圍內，高校的管理行為，運用行政權力，針對不特定的對象，并可反復適用，具有普遍性和持續性，與其成員具有不平等的法律地位，其實施行政管理活動的行為符合抽象行政行為的基本特征。但高校又不是行政機關，高校對學生的管理表現為一種準行政法律關系，因此，相應的規章制度屬于準抽象行政行為。

2.高校規章制度的效力

在高校管理中，凡涉及教職工及學生的公民基本權利，如受教育權、人身權、財產權等的重要事項，不屬規章制度的規制范圍，應適用法律保留；以行政權力的分類看高校規章制度之效力，其行使的行政權力有內部行政權力和外部行政權力之分。凡是涉及公民基本權利的事項，就是高校與公民間的關系，屬外部行政權力的行使，應受到法律保留的限制；而內部行政權力的行使則是組織與內部成員的關系，可使用內部規則。

二、高校規章制度建設存在的問題

高校規章制度是高校管理的直接依據，是高校的“法”，其制定類似于“立法”活動，所以，高校規章制度的制定應符合法律、法規的相應程序，應具有前瞻性、連續性、科學性和相對穩定性。目前，高校規章制度制定中存在制定程序、內容不規范等問題。

1.規章制度制定程序不規范

規章制度制定程序不規范是影響規章制度質量提高的“瓶頸”。目前，許多高校在制定規章制度時，一般是職能部門認為工作需要了，就提出并組織人員起草相應的規章制度，在一定范圍內討論和征求意見并修改，經主管校領導同意或有關會議審議后即頒布實施。這樣的程序在幾個主要環節上存在明顯問題：一是沒有立項審批環節，對擬制定的規章制度缺乏必要性和可行性的審查。二是對草案內容的審查機制不健全，使得草案“帶病”接受最終審議。三是征求意見工作由于沒有法規部門或人員的參與，征求意見的過程和對意見的處理上往往受到起草部門意愿的影響，有時難以起到真正的效果。四是沒有實施后的審查、解釋、修訂和廢止等環節。按照這樣的程序來制定規章制度就顯得十分隨意，質量也難以保證。

2.規章制度內容不規范

規章制度內容不規范，給規章制度的執行設置了無形的障礙。我國2002年1月1日施行的《行政法規制定程序條例》第5條明確規定:“行政法規應當備而不繁，邏輯嚴密，條文明確、具體，用語準確、簡潔，具有可操作性。”該條例對行政法規的內容進行了規范，高校規章制度雖然不屬于行政法規，但屬于規范性文件，在制定中也應參照執行。目前，高校規章制度由于原則性表述過多，有些規章用語比較空泛、模糊，不利于其執行。例如，某高?！侗究粕鷮W籍管理規定》中規定“學生應主動向院(系)教學主管部門、學校注冊中心咨詢重修(重考)或緩考的有關事項，按要求在規定時間內到注冊中心辦理重修(重考)或緩考手續，否則后果自負”，卻沒有明確規定不按規定辦理的后果或處罰措施；同一所高校學籍管理工作文件名稱不規范，針對本科生的叫“本科生學籍管理規定”，而針對研究生的叫“研究生學籍管理辦法”；許多規章制度的標題都帶有“試行”或“暫行”字樣，而且一直都是“試行”或“暫行”；在格式方面，規章制度的章、節、條、款編排混亂等。

3.規章制度體系不完善

近年來，我國高校在教學、科研和社會服務等方面進行了全面改革，在新形勢下不斷出現新情況、遇到新問題，但在實際工作中由于相應的規章制度建設沒能及時跟上，造成許多高校規章制度體系的不完善。主要有以下表現：一是制度不配套。對一些原則性的規定，沒有制定具體的實施細則或辦法，使得這些規定無法真正落實；只有管制性的制度，沒有救濟性的制度；只有正面的規定，沒有責任追究條款。二是實體性制度多，程序性制度少。過去，我們在“重實體、輕程序”觀念的影響下，制度設計中普遍存在著忽視“正當程序”的問題。比較突出的是申訴權的缺失。三是應急性制度多，前瞻性制度少?？茖W的制度建設和高質量的制度要有前瞻性、創新性，制度本身要有“造血”的功能。而目前高校的規章制度，應急性的內容多，內容具有前瞻性和“造血功能”的少。四是主體混亂，政出多門。各部門自行其是，往往就同一事項作出了不同的規定，重復或交叉制定規章制度。如某高校的《學位授予工作實施細則》對學位授予工作作出了詳細規定，但在該校的《學籍管理規定》中又作了規定，且內容不完全一致。五是內容沖突。在一些高校的規章制度中，或多或少存在規章制度內容不一致或沖突的問題。一種情況是不同職能部門制定的文件之間內容不一致或沖突，另一種情況是同一職能部門先后制定的文件之間內容不一致或沖突。

三、高校規章制度法治化的路徑

依法治國的前提是有法可依，依法治校的前提是有規章制度可依。鑒于規章制度在依法治校過程中的地位和作用，規章制度法治化也隨之提到議事日程上來。

1.遵循規章制度建設的一般原則

（1）合法性原則。高校規章制度制定的合法性主要體現在內容合法、程序合法、執行合法3個方面。內容合法是指高校規章制度的內容要符合法律的規定；程序合法是指高校規章制度的制定過程要符合法律的規定；執行合法是指高校依據規章制度處分師生員工的違規行為時要符合法律的規定，要由執行主體依據一定的程序進行。高校雖然享有處分權，但并不是其任何一個部門都可以行使處分權，高校要明確能夠行使處分權的部門，要把握執行的度，不能違反法律、法規的相關規定。

（2）公平正義原則。公平正義作為一種崇高的價值理念，是人類社會孜孜不倦追求的理想。追求公平正義的價值取向是現代社會人們的一種法治理念。高校在規章制度的制定中也要遵循公平正義的原則，使學校各方面的利益關系得到妥善協調，只有學校和師生員工之間的矛盾得到正確處理，師生員工的積極性、主動性、創造性才能得到充分發揮，師生員工才能夠平等友愛、融洽相處。所有這些都是公平正義得到實現的標志，同時公平正義又是和諧校園建設的重要基礎和保障。

（3）以人為本原則。以人為本是指高校規章制度的制定要充分體現平等、民主、人權，強調各項規章制度要以人的發展和利益為首要考慮因素，反對用外在價值尺度來衡量和評估人類活動的價值意義。高校規章制度的價值就是要建立在對教育活動中每一個體“人”的地位的承認及對其人格、權益的充分尊重基礎上。高校在規章制度的制定中堅持以人為本、遵循教育規律和學校實際、增強規章制度的規范性，是規章制度建設的基本要求。

2.嚴格按程序制定規章制度

高校的規章制度是一套科學的制度體系，不同的規章制度并不是零散的、不相關的，而是系統的、相互銜接的。因此，規章制度必須按照程序制定。高校制定規章制度的程序一般應為：立項、起草、審核、決定、公布、解釋、修改和廢止。其中，起草、審核、決定、公布是必經程序。

（1）立項和起草。高校校長辦公會或黨委常委會確認有必要制定規章制度的，可以授權相關職能部門、單位負責起草；職能部門、單位認為有必要制定規章制度的，應當向學校提出立項建議，對制定規章制度的必要性、所要解決的主要問題、擬確立的主要制度等作出說明，報學校法制部門審核；立項審核通過且經主管校領導同意后，由有關職能部門、單位具體負責起草。起草部門或單位應當就規章制度涉及的主要問題開展調查研究，對涉及其他部門或單位職責的，應當征求其他部門或單位的意見。起草部門或單位與其他部門或單位有不同意見的，應當充分協商；經過充分協商仍不能取得一致意見的，應當在上報規章制度草案時說明情況和理由。

（2）審核。規章制度起草工作完成后，起草部門或單位將規章制度草案、說明以及有關材料，報學校法制部門初審。報請審核的規章制度草案由起草部門或單位主要負責人簽署；幾個部門或單位共同起草的，由幾個部門或單位的主要負責人共同簽署。規章制度草案經初審通過后，由主管校領導主持，召開由起草部門或單位、有關專家、規章制度的管理服務對象代表等參加的專題辦公會，對規章制度草案進行審議。涉及全體教職員工和學生基本權利與義務的規章制度草案，應實行公示制，向全校公布，征求意見，必要時舉行聽證會。

（3）決定、公布與解釋。規章制度草案經審核后，應由主管校領導簽署意見，報請校長或黨委書記審閱同意后，提交校長辦公會或黨委常委會討論。經校長辦公會或黨委常委會討論通過的規章制度，由學校按照公文處理辦法的有關規定印發文件，予以公布。規章制度解釋權由校長辦公會或黨委常委會統一行使。校長辦公會或黨委常委會可以授權職能部門、單位對規章制度進行具體解釋。

（4）修改和廢止。規章制度起草部門、單位應當經常對規章制度進行清理，根據實際情況的變化，以及有關法律法規和國家方針、政策的調整情況，對已公布的規章制度及時修改或廢止。規章制度修改或廢止后，應當及時公布新的規章制度，在新的規章制度中明確原規章制度廢止的時間。

3.重視學校法制工作部門在規章制度建設中的作用

依法治校是依法治國基本方略在高校的具體體現，實現依法治校既需要提高管理人員的法律素質，在內部創造依法管理的條件，也需要具有較高政治素質和業務素質的法制工作部門為學校規章制度的建設出謀劃策，切實維護師生員工的合法權益，實現依法治校的最終目標。

隨著我國高等教育體制改革和法治進程的不斷深化，學校內外部環境發生了巨大的變化，面臨著各種復雜的法律關系和日益增多的法律問題。從學校的長遠發展和現實需要出發，高校應當設置法制工作部門或者法律顧問室，參與制定和負責審核學校各項規章制度，清理、修訂已有的規范性文件，保證其合法性、合理性、實效性。在高校規章制度建設中，學校法制工作部門可以從制度和管理上，在規章制度的立項、起草、審查、簽發、實施等方面積極發揮作用，最大限度地保證規章制度的合法性。

4.在規章制度中要完善問責內容

制度的導向性在于告訴人們可以做什么、不可以做什么，表現為權利性規范和義務性規范的統一。制度的規范性在于權利的實現如何保障和義務的違反如何懲處兩個方面。因此，在高校規章制度內容的設計上，既要有保障權利如何實現的內容，又要有違反義務和規定如何懲處的條款。實踐中，很多高校的規章制度只從正面規定了如何做，卻沒有跟進相應的責任追究條款，大大削弱了制度的權威性。

要在高校規章制度的建設中完善問責內容，以增強規章制度的實效性、嚴肅性和可操作性。高校規章制度的問責條款應該包括以下內容：一是構成條件。構成條件是責任追究的前提，首先，條件應該對應正面規定窮盡違反的各種情形，不得漏項，否則就會產生制度的漏洞；其次，條件的表述應該明確具體，防止彈性和歧義。二是認定主體。認定主體是界定行為人的行為符合責任追究條件的有權機構。三是認定程序。這是指認定的步驟、方式、報批程序等方面的問題。四是問責條款的具體內容。內容必須明確具體，要有一定彈性，但彈性不能過大?！?/p>

（作者單位：北京工業大學）

[責任編輯：蔡桂蘭]