官員財產申報漸行漸近

斯　通

對既得利益集團的威脅，才是官員財產申報制度實施的最大阻力所在。

在今年全國“兩會”上，官員財產申報問題再次成為公眾矚目的熱點。據悉，中紀委等有關部門正在醞釀官員財產公示的有關規定，官員財產申報制度試點或有望在全國范圍內擴大。

此前，官員財產公示制度去年在中國北疆小城阿勒泰和浙江慈溪開展試點，并引起中央高層的關注。中紀委副書記、監察部部長馬今年初曾對媒體表示，中紀委正在關注阿勒泰的試點。2月28日，國務院總理溫家寶做客中國政府網，同樣積極評價官員財產公示嘗試，并稱正在積極準備這項工作。

不過，中紀委的最新表態也顯示，官方推進暫時還停留在“研究和論證”階段，并無明確的時間表。在3月9日全國人大常委會委員長吳邦國所做的工作報告中，社會保險法等諸多法律被列入今年的人大立法規劃，而官員財產申報法與往年一樣，依然不見蹤影。

阿勒泰實驗

中國現行的官員財產申報制度，主要源于兩個文件——1995年5月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布《關于黨政機關（處）級以上領導干部收入申報的規定》；2001年6月，中紀委、中組部又聯合發布了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（施行）》。

但實踐中卻鮮有實效。在近年來不斷增加的腐敗案件中，沒有哪位貪官是因兩個規定的實施而暴露成百上千萬元的家產，更未因此翻身落馬。

分析指出，僅有9個條款的“收入申報規定”至少存在以下缺陷。首先，財產申報的范圍過窄，只限于申報主體個人的工資、獎金、津貼、補貼和勞務所得等部分收入，而非全部收入，更非財產狀況。其次，沒有設置初任和離任申報，無法計算官員財產在任職期間的增量及財產來源的合法性，也導致部分離退休官員逃避對其可能的“財產黑數”的監控。

此外，由各單位組織人事部門負責接收本單位申報人的收入申報，并報送上級組織人事部門備案，紀檢監察部門并不受理申報，申報內容只供相關領導參考，并不向社會公示。而最重要的是，現有規定只是黨政規章，沒有上升到法律層面，缺乏權威性和應有的剛性。

2008年5月，新疆阿勒泰地區紀檢部門出臺《關于縣（處）級領導干部財產申報的規定（試行）》，宣布自今年1月1日起實施官員財產申報公示制度。新年伊始，其在官方網站公布了新任命的55名正科和副縣級官員的申報材料；2月17日，公布1054名官員的財產申報，其中縣處級官員申報率為98.97％，科級干部申報率為100％。該消息迅即在全國引發震動。

與舊有規定相比，阿勒泰實驗的最大區別在于，首次明確要求將官員申報的財產公之于眾，讓民眾參與監督。這被視為是打破中國反腐僵局、推進政治體制改革的一項“破冰之舉”。

阿勒泰并將申報范圍從“收入”延伸至“財產”，包括申報人本人及近親接受與申報人行使職權有關系的單位和個人以各種名目贈送的現金、禮金、有價證券、各類支付憑證和貴重禮品；婚喪嫁娶、各類節假日、子女升學、喬遷、工作變動等各種名義所獲收入；單筆額度在10萬元以上的動產、不動產購置、交易、租賃情況及資金來源等等。考慮到部分官員在退休后接受“權力期權”帶來的“收入和財產”，還將財產申報制度延續到官員退休后3年期滿為止。對于申報對象在財產申報過程中瞞報、虛報，情節惡劣的，將按《中共紀律處分條例》有關規定從重、加重處分，構成犯罪的移送司法機關追究刑事責任。

據報道，阿勒泰試行官員財產申報公示制度收到了良好的效果，對官員的威懾作用已初步顯現。在規定發布后近半年的時間內，當地紀委就收到申報對象上繳款物價值76萬多元，其中單筆數額最大上繳款10萬多元，單筆財物價值最大的為26萬元。

然而，阿勒泰的做法依舊不完善且不透明。例如，上千名官員沒有一人申報收禮，明顯不符合中國官場的實情。官方僅公示申報人的收入和收禮情況，而汽車、住房等動產、不動產，購買股票、證券等理財產品，由遺產、贈與等形式獲得的財產，債權債務以及個人銀行存款等7項內容，被列為秘密申報范疇不予公開。在得到輿論鼓勵和支持的同時，這種“準財產公示制”亦被批為“作秀”和“史上最山寨的官員財產申報制”。

20年立法難產

3月8日，全國人大代表、中紀委副書記何勇表示，中紀委正在研究和論證官員財產公示制度，想辦法制定有關條例或規定，阿勒泰的試點經驗將是重要參考。而與官方緩慢推進相似，相關立法也可謂阻力重重。

今年全國“兩會”上，全國人大代表、重慶律師協會副會長韓德云再次提交了“公務員財產申報法”的議案，這是他第四次提交該議案。其實，早在1989年全國人大會議上，就有代表提出了財產申報法的立法建議。1994年，全國人大常委會曾將財產申報法正式列入五年立法規劃。但其后十數年卻未見出臺，而且甚至在立法規劃中消失。

2005年的《公務員法》并未明確規定官員財產申報制度；2007年頒布實施的《政府信息公開條例》里，其中一條規定——“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息”。

法律專家表示，由于未建立法律意義上的財產申報制度，公務員財產來源不明很難查處。1988年全國人大常委會出臺《關于懲治貪污賄賂罪的補充規定》，首次規定巨額財產來源不明罪，1997年刑法第395條繼續明確了此罪，去年12月刑法修正案還將此罪的最高刑期從5年增至10年。但這導致“重罪輕罰”和“放生貪官”的質疑，且多數是以貪污、賄賂等其他罪名立案后附帶查處的，單獨以巨額財產來源不明定罪的案件極少。未來此罪的法律命運，最終要走上“以貪污論”的消亡之路，而這正有賴于以財產申報制度等健全完善的反腐防腐體系為前提。

建立財產申報制度的時機是否成熟，一直存有爭議。去年1月31日，全國人大內務條法委員會稱，“目前制定這一法律的時機尚不成熟”，其認為財產申報立法難在登記實名制未推行、技術手段尚不成熟、公開與隱私界限不清。

專家分析，隱私權不是理由。即便普通公民，在征稅、反恐、反洗錢等方面，也需配合有關部門對其個人收支情況的了解。官員作為掌握公權力的一個特殊群體，在隱私權與公眾知情權相沖突時，個人隱私權應當作出適當的犧牲和讓步。

制度性障礙則確實存在。2006年中國頒布《反洗錢法》，要求境內金融機構“建立健全客戶身份識別制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度、大額交易和可疑交易報告制度，履行反洗錢義務”，這是實施財產申報制度的基礎。但中國對于國際組織所建議的“非金融機構的金融活動”，并未納入反洗錢調整對象。實施反洗錢還存在包括身份識別和實名制問題、金融檔案制度的建立等技術性障礙。

上述分析指，財產的流動、個人收支情況紛繁復雜，要掌握每個人的所有收支情況根本不可能。中國需要通過建立舉報制度和其他民主制度，了解公務人員的財產收支情況，為打擊貪污賄賂、巨額財產來源不明、洗錢等犯罪活動提供證據。

近日，韓德云表示，有跡象表明，中國公民財產申報制度已經漸行漸近，“包括國家領導人在這個問題上的表態，整個社會輿論的呼吁，還有極少數個別地區試行的一些做法”。

既得利益集團是最大阻力

事實上，對既得利益集團的威脅，才是官員財產申報制實施的最大阻力所在。國家社科規劃《新世紀懲治腐敗對策研究》課題組的一項調查顯示，93％的調查對象認為，實行官員財產申報制的阻力主要來自于權力的擁有者和腐敗的受益者。對于一些尚未暴露的腐敗官員來說，支持這項制度無異于“搬起石頭砸自己的腳”。

對于阿勒泰的“破冰之舉”，官民反應也截然不同。一項網絡調查顯示，在參與調查的68382人中，支持阿勒泰做法的網民占到了93.4％，還有90.3％的民眾認為，這項制度應廣泛實行。另一項對阿勒泰和新疆其他一些地州市官員進行的隨機調查顯示，七成受訪官員反對財產申報制度。

2005年全國“兩會”，全國人大代表、北京豐臺區副區長閆傲霜表示，“官員財產不應該公布，官員也享有隱私權。”有觀點認為，官員反對公示財產未必是擔心泄露受法律保護的個人隱私，而更可能是擔心暴露出法律所不允許的個人財富。

今年全國“兩會”，媒體采訪全國政協委員中共組某成員時，他甚至反問，“如果要公布（官員財產），為什么不公布老百姓財產？那些企業（民營企業）老板的利潤為什么不向工人公布？”這位某省政協主席的話令人瞪目結舌。

盡管行政機關最高首長和黨內紀律組織的高級官員都回應了官員財產申報法，但此次“兩會”，多數人大代表和政協委員仍對此議題保持沉默。

去年全國“兩會”期間，中央黨校教授王貴秀曾披露，全國人大代表中有近70％“是來自行政和企事業單位的領導”，人大代表中“官員之多是世界罕見的”。今年，據官方媒體報道“一線工人和基層農民代表大幅增加”，分別比上屆增加一倍以上和七成以上，“省級政府組成部門領導干部代表比上屆減少了1/3”。這一講究技巧的報道乍看頗為喜人，但不談整體基數、光報道增減比例，實則并無太多意義。

作為中國最高權力機關的全國人大，人大代表的構成直接關系人大決議的利益向背。顯然，官員財產申報立法歷經多年而難產，由此可窺見一斑。

此外，困難還在于，建立官員財產申報制度存在著一定的“政治、經濟和社會風險”。特別是目前中國社會收入差距很大的情況下，可能會引起一些社會震蕩；而且官員的財產一旦曝光，只要說不清楚，就會存在“原罪”的問題，無論如何無法回避。

可以預見，除非中國高層擁有足夠的決心并能親身示范以帶動，否則，官員財產申報制 “陽光法案”，這一已為世界多數國家或地區借鑒，成為極具約束力的反腐機制，在中國勢必還將遭遇來自官場的強大阻力，其前途著實難卜。

18世紀起源于瑞典，1883年被英國議會采用后，便逐漸風行于各發達國家，東亞各國在完成現代化轉型后，也多予仿效。目前，財產申報制度已在全球90多個國家和地區實施。

財產申報制之所以能在各國成為通行制度，除了因為反對者提不出體面的反對理由，更因為它的確是一種高效而低成本的廉政機制——與其他反腐制度相比，它有效地借助了官員的自我約束和知情者與公眾的輿論約束，可以大大節省政府為廉政而建立龐大的監督、調查和執行機構所帶來的高額行政費用。

1978年，美國政府頒布《政府官員行為道德法》，1989年，修訂為《道德改革法》。這是美國財產申報制度的藍本。

依據規定，總統、副總統、國會議員、聯邦法官以及行政、立法和司法三大機構的工作人員，必須在任職前公布自己及配偶或受撫養子女的財產狀況，上任后還須按月申報。財產申報資料公開，供大眾查閱復印，以便接受社會監督。

必須公之于眾的財產包括：申報人在一定的范圍內獲取的收益，簽訂的受益協議，接受的饋贈、款待和謝禮，以及個人的債權債務、買賣交易、社會兼職等。如上年度所獲價值超過100美元的紅利、利息、租金和資本利潤，以及從事貿易、商業、投資或產品收益獲得的超過1000美元的資產利益；上年度從任何人處獲得累計100美元以上的謝禮，除親屬外的任何方面累計價值達250美元以上的食宿、交通運輸或款待方面的饋贈，以及除此之外累計價值達100美元以上的饋贈等。

對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報者，各單位可對當事人直接進行處罰。司法部也可對當事人提出民事訴訟，法院將酌情判處1萬美元以下的罰款。對故意提供虛假信息的人，司法部可提出刑事訴訟，判處最高25萬美元的罰款或5年監禁。

道德署負責監管財產申報。該實權機構由總統直接領導，向總統和國會匯報工作。其主要職責是管理政府各級官員的財產申報事務和監督政府官員的道德行為。

1989年，美國眾議院議長詹姆士·賴特提出辭職。有關部門發現他曾經69次違反國會對議員財產收入的法規。他曾超規定賺取講課費，他的妻子貝蒂則曾超額收取別人贈送的禮品等。賴特成為過去200年來美國第一位因此被迫辭職的眾議院議長。

2003年，美國參議院公布了國會500多名參議員的財產申報，結果表明參議院里凈是百萬富翁。參議員希拉里·克林頓公布了她的資產明細清單：出書賺了115萬美元，丈夫克林頓一年演講收入950萬美元。其中單次演講收入最多的一回是2002年11月在日本的演講，達40萬美元。

2005年，美國俄亥俄州州長塔夫脫因為5000多美元禮物未申報，包括球賽門票、飛機票、沒有付費的宴會而被起訴。

各國和地區財產申報制概覽

瑞典：實行最早

1766年瑞典公民就有權查閱官員直至首相的財產與納稅狀況，1776年瑞典開放政府記錄，供民眾查詢。

英國：立法最早

1883年英國議會通過了《凈化選舉防止腐敗法》。這是世界上第一部有關財產申報的法律。

美國：制度典范

韓國

1981年，全斗煥政府制定《公職人員倫理法》，首次出臺公職人員財產登記政策。但登記結果不公開，實際擺脫了國民監督。

1993年金泳三上臺后，公布自己及家人的財產情況，開始強推公職人員財產公示制和金融實名制，規定自總統以下3.4萬人必須申報財產、1670名高官必須公布財產。由此掀起一場廉政風暴，導致眾多官員被迫辭職和受到懲處，前總統全斗煥、盧泰愚因貪污獲刑。

2008年4月，韓國政府公務員倫理委員會公布的一份報告顯示，包括總統李明博在內的103名政府高級官員平均資產達22.8億韓元（約合230萬美元）。其中，李明博以354.7億韓元（3560萬美元）的資產高居榜首。該資產數額包括政府高官及其配偶共同擁有的現金和不動產總額。

墨西哥

上世紀七八十年代實施的《財產申報法》規定，在政府機構工作的從科長到總統的各級官員，都要定期主動進行家庭財產申報，對易于產生腐敗的海關、移民、稅務、工程項目管理人員等，也要進行登記。

2002年6月10日通過《信息公開法》，規定所有墨西哥公民有權監督國家公務員的收入狀況，以杜絕腐敗現象。政府開通網站，供公務員公開申報。《信息公開法》通過后的第7天，因未能及時申報財產，約１萬名公務員受到停薪停職15天的處罰，朝野震動。

印度

2007年建立了公務人員財產申報制度，當年5月16日總理辛格公布了個人財產情況。

中國香港

自2002年7月實行官員利益申報制度以來，特區政府每年都公布政府高官的私產，由政務司專門負責登記并供公眾查閱。

2002年8月，前特首董建華申報的資料顯示，在過去的10個月中，他收到的禮物已超過200件，平均每3天就收到兩份禮物，種類由食物、家居清潔用品到娛樂用品應有盡有。在董申報的清單中，連一包花生也不放過。

2003年，前財政司司長梁錦松因在購車過程中未能及時進行利益申報而遭受公眾質疑，最終被迫辭職。

2007年7月1日，新一屆特區政府班子正式就任時，香港《紫荊》雜志對港府高官的私有財產來了個“大起底”，揭示“樓王”勞工及福利局局長張建宗坐擁9套房產，而特首曾蔭權只剩一宅出租。可見，香港官員利益申報制度之嚴格、全面、公開。

中國臺灣

要求財產公布項目至少包括房屋﹑土地﹑證券﹑儲蓄，臺灣軍人亦應比照辦理。

其他實施財產申報制度的國家

包括阿根廷、泰國、新加坡、俄羅斯、尼日利亞等。