當前農村經濟體制改革發展重點

張　征

農村改革是一項龐雜的系統工程，在推行改革政策時，既需要進行周詳的考慮，又要在經濟體制機制重點環節上有所創新和突破。特別是要在穩定和完善農村基本經營制度、農村土地管理制度、農村勞動力轉移制度、農業支持保護制度、現代農村金融制度、城鄉經濟社會發展一體化制度、農村社會保障和公共品供給制度等方面有

所創新或突破。

一、切實提升農業綜合生產能力，保障國家糧食安全

在當前國內外嚴峻的糧食生產形勢下，要切實保障并加強我國自身的糧食自給能力。重點處理好以下關系：

耕地保護和城市發展之間的關系。我國工業化和城市化進程的加快將進一步加大耕地占用和城市發展之間的緊張關系，在此情況下創新耕地保護機制就顯得尤為迫切。要嚴格保護耕地，確保耕地總量不減、質量不降。按土地質量和綜合生產能力對耕地進行等級劃分，實行耕地的分級保護。對于劃分為基本農田的要通過認證后進行基本農田登記造冊，確立基本農田的法律地位，不能隨意進行改變。建設占用耕地必須“占一還一”，開墾同等數量和質量的耕地；不能開墾耕地的，按建設占用耕地等級不同分級收取耕地開墾費。設立耕地保護和基礎設施建設基金，主要用于提高耕地生產能力對村集體的補貼。

糧食生產和種植結構調整之間的關系。從戰略上考慮，必須堅持“不放松糧食生產，積極發展多種經營”的方針，繼續重視和加強糧食生產，重點是保護和增強糧食的綜合生產能力。進一步加強對糧食種植農戶的直補力度，擴大補貼范圍，確保糧食直補、農資綜合直補、良種補貼、農機具購置補貼等兌現到戶，對種糧大戶進行獎勵。在穩定現有糧食播種面積的基礎上，促進蔬菜、水果等經濟作物協調發展。

糧食生產和提高經濟效益之間的關系。在目前糧食比較效益低下，糧食生產的經濟刺激難度進一步加大的情況下，要特別注重發展專用型的糧食生產訂單農業，優化糧食品種、品質，把食品安全作為提高農產品質量的重要舉措來抓，大力發展有機農業、綠色農業和無公害農業。同時，加強對農資價格的監管，保持農資價格穩定,保證農民種糧收益不降低。不斷從市場中尋求提高糧食生產效益的方式方法。

二、不斷完善農村土地政策法律，保護農民土地權益

農村土地制度改革仍然是下一步農村體制創新的核心，應當采取穩健而審慎的步驟來穩定、明晰、確保、擴大農民的土地權利，漸進式、分階段推進，最終建立嚴格規范的農村土地管理制度，促進城鄉經濟社會發展一體化。

第一，在穩定農村基本經營制度方面，要將目前農民承包土地的“長久不變”逐步法律化。修訂《土地管理法》及《農村土地承包法》，對土地承包期的繼續延長和集體經濟組織未來的發包行為做出規定。界定農戶的土地處置權邊界，集體的土地調整干預權利邊界，以及國家征地權利的邊界，將違約責任法律化。探索在全國意義上的土地流轉規范，規范土地發包承包合同與程序，建立土地流轉檔案管理制度。設立土地糾紛法律救濟機構，及時解決產生的土地糾紛。

第二，加快公益性取向的征地制度改革步伐。由用途和所有權雙重管制向單一的土地用途管制轉變；制定“公共利益征地目錄”，明確規定盈利性目的的用地不得征用；嚴格限定行政劃撥用地的用途和比重，對建設用地中劃撥用于公共設施建設的比重做出嚴格限定，限定政府儲備土地為存量土地，嚴禁征用農民集體土地納入土地儲備范圍；啟動土地財產稅改革試點，讓地方政府有土地收入來源；以多種方式對失地農民實現綜合性財產補償。

第三，促進和規范農村土地市場流轉。對農村土地權利體系進行登記，在明確成員權資格基礎上，由縣政府頒發具有物權性質的土地使用權證書；進一步充實土地承包經營權的內涵，有條件的賦予農民土地抵押權，賦予農民完整的繼承權和租賃權，以及部分土地發展權，形成土地權利交易市場；探索多種形式的農村承包地流轉方式方法，促進農業規模經營；培育規范的土地流轉市場，將土地流轉程序規范化、制度化；建立社會化的土地保險、風險分攤機制。

第四，穩妥推動集體建設用地有序進入市場。進行集體建設用地直接進入一級市場試點；對農村集體建設用地采取與國有土地相同的招拍掛制度；建立集體建設用地使用權交易市場，參與土地市場的價格形成；盡快制定規范集體建設用地流轉的法律法規；探討集體存量建設用地異地使用和發展權補償辦法。

第五，有條件的推進宅基地的商品化進程。進行宅基地出租、轉讓、買賣及抵押辦法的試點；明確宅基地與其上的房屋的關系；對集體所有制下農民宅基地的權利和初始分配制度進行規范；防止舊村改造中侵犯農民宅基地的權利

三、建立創新農村金融支持體系，促進農民生產發展

下一步的農村金融改革，依然要明晰產權關系，完善法人治理結構；因地制宜的改革農村信用社組織形式；進一步完善農村金融服務體系，培育適度競爭、多元化的農村金融市場，是推進農村金融改革的一條可行之路。

放松對農村金融的管制，培育多元化的農村金融機構。促進農村民間中小金融組織和機構合法化，允許外資金融介入農村金融業務，重點支持農民自主參與的各種形式的合作金融，增加農村金融的服務供給。

深化農村信用社的體制改革。分類推進農村信用社的微觀體制改革，允許農村信用社降低營業稅和所得稅稅率，要求其保證存貸比達到一定水平，貸款的較高百分比用于支持農業、農村和農民，允許擴大村鎮銀行的經營范圍，在傳統的存貸款業務之外可經營扶貧貸款等部分政策性業務，以及代理證券、保險業務等。加大省級政府對農村信用社的管理責任，由地方政府統一組織防范和處置信用社的金融風險。

改革目前的政策性銀行支持體系。充分引入市場機制，面向四大國有商業銀行和網絡覆蓋全國的股份制商業銀行，公開招標農業政策性金融服務。同時，允許私人機構和非正規金融機構參與競爭，擴大對農村金融的政策性扶持機構。

完善政策性農業保險發展模式、管理體制和運行機制，簡化理賠程序，穩步推進政策性農業保險。同時，制定政策性農業保險條例，為政策性農業保險發展提供制度保證。

四、保護進城農民工的合法權益，推進農村勞動力轉移

農村勞動力轉移是解決我國“三農”問題的治本之策，但在我國絕對人口不斷上升、人地矛盾突出的形勢下，農村勞動力轉移需穩妥推進。

第一，要改革和完善戶籍管理制度。在小城鎮實行更加靈活的戶籍遷移政策，在適當時候可將小城鎮落戶條件完全放開；穩步推進大中城市戶籍制度改革，探索在城鎮有穩定職業和固定居所的農民登記為城市居民的辦法；逐步取消農業、非農業戶口的劃分，以具有合法固定住所為基本落戶條件，進一步調整戶口遷移政策，促進人才交流和人口的合理有序轉移；完善暫住戶口登記，探索建立居住證制度；逐步剝離附著于戶籍上的各種社會權利。建立信息化網絡化的人口信息系統，逐步走向現代化的人口管理。

第二，建立城鄉統一、規范的勞動力資源市場。強化政府對農村勞動力轉移的宏觀調控，政府要轉變職能，強化服務功能、輔助功能、規范功能和調控功能；取消針對農民工制定的限制性就業政策，簡化農民外出就業手續，取消專對農民工設置的就業證等各種登記項目；建立農民工工資正常增長和支付保障機制；建立覆蓋城鄉的就業服務體系。建立跨省、市、縣多層次的就業信息服務體系；建立面向城鄉的職業培訓，就業援助，就業督查和其他就業服務。

第三，建立健全農村勞動力轉移的社會保障體系。將長期居住城鎮的農民工納入城市低保和城鎮職工基本保險體系，通過調整政策和管理模式，保護農民工的社會保險權益，允許流動性較大的農民工按年積累社會保險權益；優先進行農民工的工傷和醫療保險制度建設，探索建立農民工工傷保險與事故預防、職業康復相結合的機制；穩步推進農村社會養老保險制度建設；建立城鄉社會保障的銜接和接續機制，建立農民工社會保障的“三個轉移接口”：一是農民工社保與城鎮社會保障的接口；二是農民工社保與農村社會保障的接口；三是不同城市間社保的接口。

第四，為農民工提供平等的社會公共服務。為農民工子女提供良好的基礎教育服務；完善針對流動人口的城市住房制度，增加城市廉租房建設，有條件的地方和企業通過多種形式提供低租金房屋；使住房公積金制度覆蓋范圍擴大到包括在城市有固定工作的農民工在內的城鎮各類就業群體。

五、調整各級政府財政支出結構，實現公共服務均等化

通過加快建立覆蓋城鄉的公共財政體制，調整各級政府的財政支出結構，讓農民能夠享受同城市居民基本均衡的公共服務。

建立完善農村最低生活保障制度。在廣覆蓋低水平原則下，做到應保盡保，并進行“動態管理”。探索建立農民基本養老保險制度，加快解決失地農民和農民工社會保障問題，完善農村社會救助制度。促進農村社會保障制度與城鎮社會保障系統有機銜接。提高扶貧標準，完善扶貧開發機制。重新界定貧困的定義，擴大救助對象、提高救助水平；城鎮化過程完成后則可考慮用相對貧困代替絕對貧困，進一步擴大救助對象。

積極發展新型農村合作醫療制度，將新型農村合作醫療制度建成社會醫療保險制度。科學制定農民大病醫療統籌實施方案。建立省級統籌基金解決重大疾病保險。加大中央和地方財政資助的力度，建立財政補貼隨稅收收入增長而增長的機制。探索建立農民醫療保障補助基金。提高統籌層次。建議將現有的縣級統籌逐步擴大到市級甚至省級統籌。

創新農村養老保險制度。明確規定農村養老保險資金的籌集模式，加大財政投入，增強制度吸引力。加強對農村社會養老保險基金的運營管理，實現基金保值增值。建立農村無保障老年人基本生活保障制度。

提高公共財政對農村義務教育的保障水平。創造條件實行免費的農村職業教育，逐步在農村普及高中教育。實現城鄉義務教育統籌發展的財政制度安排。合理配置教育資源，均衡發展城鄉教育。加強農村教師隊伍建設。重視農民工子女義務教育，鼓勵社會投資農村義務教育。

加強農業基礎設施和農村中小型基礎設施建設。加大對優良品種、防疫體系、市場流通基礎設施、政策性農業保險制度、規模化飼養方式等的支持力度。重點支持與農民生產和生活直接相關的農村道路、人畜飲水、農田水利、沼氣等中小型基礎設施。

加強農村公共衛生服務，逐步提高新型農村合作醫療籌資、保障水平。加大財政向新農合補貼的力度，并制定財政補貼隨稅收增長同步增長的機制；加強鄉鎮公共衛生機構建設，重點建設鄉鎮衛生院，建設模式在堅持統一標準的原則下，根據具體情況可以采取多種形式；加強對農村醫生的培訓，建立靈活的優秀醫護人員補充機制，逐步提高新型農村合作醫療的保障水平。

（作者單位：國家發改委經濟體制與管理研究所）