鳥瞰發達國家國有資產經營管理

李 鋼

如何有效地經營和管理國有資產是一個世界性的問題。發達國家國有資產的經營和管理已有300多年的歷史，在這漫長的歷程中，不同國家在國有資產的成因、所起的作用、經營管理的模式及成效等許多方面，都呈現出紛繁的多樣性。這些經驗與做法，對正處于變革中的我國國有資產經營和管理，頗有借鑒及啟示意義。

行使出資人權利方式

根據國際貨幣基金組織的分類，各國的國有企業主要分為三種類型：第一類是國營企業，指由中央或地方政府直接投資經營的企業，這類性質企業大多與國計民生相關，主要向社會提供公共產品，如意大利的鐵路、荷蘭的郵政電訊等；第二類是國辦企業，是指按照特殊法律法規創辦和經營的企業，這類企業可以完全歸政府所有，也可以通過政府以特殊方式對其實施控制，如英國、法國的國有化企業就屬于這種類型；第三類是國控企業，是指按照公司法建立起來的國有企業，政府只保證持有足夠控制的股份，這部分企業大多存在于一般競爭性領域和行業。

不管是哪種類型的國有企業，從政府是否直接作為國有資產的出資人來行使所有權的角度看，主要存在著兩種做法：

1，國家設立專門主管部門行使出資人權利。采用這種做法的國家最典型的是聯邦德國和法國。在聯邦德國，財政部代表國家對國有企業行使所有權。它不僅在批準國有企業成立及資金供給等重大決策上大權在握，更主要的是通過監事會掌握企業發展狀況，并通過對監事會和董事會成員的聘任保證國有資產的安全和增值。而在法國，財政經濟和預算部代表國家擁有國有資產，對國有企業管理擁有較大權力，包括：制定和實施有關經濟立法和宏觀經濟政策；任免董事長或決定董事長的人選提名；派代表參加董事會，參與公司發展政策的制定；與企業談判簽訂計劃合同；向國有企業派遣常駐代表和專門調查組；對國有企業的經營活動進行審計檢查，實施監督等。總的來看，專門主管部門行使出資人權利的主要目標是：把握國有企業運作的進程，建立一個高效的董事會，協調政府各部門的政策，避免政府對董事會決策的過多干預，監督國有企業的實際經營狀況。

2，建立國家控股公司代行出資人權利。意大利、新加坡等國家都是以國家控股公司的形式代行出資人所有權。意大利最為典型，其國家控股公司宛如一座金字塔，位于塔尖的是控股公司總部，中間是二級控股公司或行業性牽頭業務公司，底層是眾多企業。新加坡則是通過政府控股公司和法定機構這一中間層割斷了國家與企業間的直接聯系。國家控股公司負責管理國家擁有的股份，代行國家所有權，是法人管理機構。其主要職責：一是充當隔離層和保護層，使企業免受不必要的政治干預，實現政企分開；二是對所有權進行專業化管理，如提供比政府專業部門更有效的戰略指導和實行完善的財務紀律：三是協調政府管理國有企業的有關政策，防止各部門之間政策不一帶來的矛盾；四是督促下屬運行公司和企業執行上級的指示和決策，保護其利益不受侵害。

國有資產經營方式

采取何種經營方式在本質上反映了所有者對國有資產經營中復雜的委托代理關系的認識和理解，以及準備以多大的監督成本取得控制并享有相應的預期收益。雖然在現實當中國有資產經營的具體方式多種多樣，但從性質上來看可分為資產性經營和資本性經營兩類，其相應的具體實現形式為股權經營和債權經營。所謂股權經營，即所有者以企業股票形式持有資產，所有者成為企業股東，參與企業經營；而債權經營是所有者以企業債券形式持有資產，所有者成為企業債權人，不參與企業經營。不同的資產經營方式對應著不同的監督成本和期望收益，并決定著所有者不同的收入索取權和控制權。

股份制經營。股份制作為股權經營的一種最普遍形式，在世界上大多數國家管理國有資產中被廣泛采用。股份制既是一種產權安排，也是一種經營方式。國家以國有企業股東的身份通過持有企業股份行使國有資產所有權，并通過任免董事、董事長以及同企業簽訂計劃目標等方式來掌握企業的發展方向和經營方針。總的來說，股份制實現了所有者與經營者的分離，是一種有效的經營方式。

計劃合同制經營。股份制并沒有解決所有問題，尤其在處理國家與市場的關系面前往往顯得無能為力。比如在法國，政府對國有企業一直采取比較集權的管理方式，從而導致企業經營缺乏活力、財務預算約束軟化，經營效益低下，且國家目標與企業之間經常發生矛盾。因此，作為股份制經營基礎上的一種補充形式，計劃合同制經營方式應運而生。1969年，法國財政總監諾哈提出報告，建議國家與企業簽訂項目合同，從法律上明確雙方的責任和義務，并提出了處理政府與國有企業關系的基本原則。到20世紀90年代，法國政府陸續與一半以上的大型國有企業簽訂了計劃合同。計劃合同一般涉及三方面的內容：一是充分體現政府政策目標的企業發展目標；二是企業的具體發展計劃，包括發展戰略、投資計劃、財務計劃、研究與發展、外貿平衡、就業計劃、職工培訓以及在支持中小企業發展等方面應承擔的責任；三是企業同國家股東的財政關系，包括國家對企業應承擔的財政義務和應提供的預算資金。美國政府也經常通過有關部門的行政指令，來確定國有企業的投資指標，同企業簽定生產合同，并利用補貼、稅收等經濟杠桿對企業的經濟活動進行調節。

租賃制經營。基于資產性經營理念，自然會衍生出沉重的責任和義務，而且監督成本很高，政府往往扮演出力不討好的角色。在這個問題上，美國政府則表現得非常瀟灑。從資本性經營的理念出發，美國政府對大部分經營性國有資產的管理采取了租賃制經營的方式。所謂國有資產的租賃制經營，是指在不改變國有資產所有權的前提下，實行所有權與經營權的分離。以國家授權單位為出租方，將國有企業有期限地交給承租方經營，承租方向出租方交付租金，并依照合同規定由企業自主經營。可以說，這種一直延續至今的租賃制經營方式較好地發揮了國有資產的使用效率。

系統承包制經營。作為美國政府管理和經營混合制國有企業的一種主要方式，系統承包制是一種國家只需與主承包商簽訂承包合同并監督承包合同的履行，而不需插手任何企業業務活動的經營方式。由政府作為產品主要是公共產品供給計劃的招標人，按照擇優原則，選擇一家或數家投標公司為主承包商。被選定為主承包商的混合制國有企業既是這些產品的生產者又是與該產品有關的經濟系統的管理組織者，有權把自己得到的訂貨任務轉包給其它分包商，各分包商作為下一級系統組織者可將部分任務進一步轉包給次級分包商。如此層層轉包或分包而形成的按系統工程原則組織、以某一產品或建設項目為中心的分工協作系統，是系統承包制的核心內容。采用系統承包制的經營管理方式，國家既能貫徹宏觀經濟

政策，保證公共產品的供給，又可以保障混合制國有企業的經營自主權，調動其生產經營積極性。實踐證明，系統承包制這一操作簡便、容易控制及監督成本較低的債權經營方式，在國家管理國有企業的實踐中是行之有效的。

國有資產監管方式

盡管受到社會制度、經濟體制、資源配置方式等諸多因素的影響，但世界各國在國有資產的監管上，依然注重在以市場為基礎優化資源配置的同時，采取多種監管手段和措施，以確保國有資產的保值增殖。

法律監管模式。完善的市場經濟主要是法制經濟，因此法律監管已成為西方發達國家監管國有資產的普遍模式。如美國設立以議會為主的監管體系，議會是立法機構，有權決定國有企業的設立、撤消以及內部管理體制的變革。每成立一個國有企業，就由議會通過一個單行法律以規定企業的設立目的、董事會組成和經營的方式等，以達到管理和控制企業的目的。英國議會對國有企業的監管也主要是通過立法來進行的，國有企業的建立、改組、廢除等重大問題，必須由議會通過專門的法案來決定，否則不具有法律效力。議會負責確定每一個國有企業的結構、權利和義務，還可以直接授權給主管部大臣，負責對國有企業進行監管。國有企業每年要向議會提交年度報告的帳目，聽取企業的年度報告，監督和審核國有企業的經營狀況。

政府設立專門部門實施監管模式。設立專門的部門來進行有效監管，目的是為了保持政府足夠的控制能力。如英國在上世紀70年代中期，就依法組建了以管理國有股權為主的部門——國家企業局，企業局通過委派產權代表進入企業董事會，建立一系列報告制度。后來英國政府又將監管國有企業的機構主要集中在財政部，財政部通過財政預算，審批由各主管部門提交的投資報告等方式對國有企業進行監管。意大利的國有企業主要為國家參與制企業，為了對這些企業實施有效監管，意大利在1956年專門成立了國家參與部，專門負責國家參與制企業的監管活動。1976年又成立國會兩院常務委員會，負責審議有關國有企業經營活動的情況報告，并進行評價和管理。國家參與部每年要將國有企業的經營情況以報告的形式提交國會，并向常設委員會報告監管國有企業的各種信息資料。兩院常設委員會還可以通過與政府協商任免國有企業的高層管理人員。1992年政府決定撤消國家參與部，其職能分別由國庫部、預算部和工業部行使，國庫部成為國有企業的股東，預算部負責對國有企業監督，工業部決定國有企業的戰略方針，分工明確，有效配合，監管有力。韓國對國有企業的監督主要是通過經營評價委員會每年的評估來實現的。根據評價結果，可向企業提出糾正事項，也可要求罷免有關人員。

層級管理、股份控制模式。新加坡對國有資產主要通過三個層次進行監管：第一層是政府部門，第二層是法定機構或政府控股公司，第三層是國有企業。法定機構主要是特定立法條件下所設立的官方機構，負有法律賦予的監管國有資產的行政職能。而控股公司一般為政府全資擁有，并代表政府對所屬國有企業持有股份。控股公司對所屬國有企業主要通過股權管理實施監管，依法享有資產受益和重大決策等權利。所屬國有企業董事的委派，一般由控股公司提名或直接派出。控股公司按照持有子公司股權的比例，參與決定股息分配，并按股份取得股利。這種模式的最大好處就在于，既保證了企業充分的經營自主權，又有利于政府實施有效的宏觀調控。目前瑞典、韓國等國家都采取這種管理模式。

雙重委員會監管模式。德國對國有企業的監管，主要采取雙重委員會，即董事會和監事會的監管模式。德國規定董事會獨立負責對公司的經營方針、贏利能力、曹業過程以及公司事務等狀況進行監管，監事會則負責對董事會進行監督。德國國有企業的監事會負責選任董事會的成員，監督董事會的活動。德國主要采取獨立董事會制度，董事會成員由社會多方面人士組成，特別是專家等外部董事，往往是行業和市場的專家，可以起到監管國有企業的特有效果。在董事會中，還實行記名投票決策制，國有企業的重大決策需經董事會投票通過，這樣則可有效避免企業的決策失誤。

審計監管模式。通過審計的方式對國有企業實行有效監管，是目前許多國家普遍采取的做法。美國審計署對國有企業的經營狀況、財務收支實行動態監控，要求企業按規定報送財務報表，說明財務情況，由審計署對財務報表進行審計。任何人士如發現國有企業有不良現象，均可以向審計署反映，由審計署進行調查并作出結論。在德國，聯邦審計署作為全國最高稽核單位，其職責之一就是負責稽核國有企業的開支報表和經濟行為的合理性，政府所屬的國有企業均必須由聯邦審計署進行稽核。法國政府為了加強對國有企業的管理和監督，向企業派駐稽查特派員的做法也可謂獨樹一幟。稽查員擁有調查、參加管理部門會議并發表意見和調閱企業文件的權力，在諸如原材料采購、工資和價格管理等方面也享有較大的發言權。

責任編輯：趙晶華