淺談我國農村土地征收制度

常　青

摘要：羅斯科·龐德指出：“一個法律制度之所以成功，乃是因為它成功地在專斷權力之一端與受限制之另一端達到了平衡并繼續了這種平衡”。文章重點從土地征收的理由、土地征收的程序、土地征收補償制度方面探究我國農村土地征收制度中的缺陷及改善方法。

關鍵詞：農村土地征收；公共利益；土地征收程序

中圖分類號：F301文獻標識碼：A

文章編號：1674-1145（2009）15-0069-02

一、土地征收的理由——“公共利益”

（一）公共利益泛化的原因及后果

從立法方面來看，在實體法上立法把公共利益確定為國家征地的惟一正當目的，旨在從根本目的上限制國家征地行為的盲目性，但由于公共利益的廣泛性、復雜性、不確定性、發展性及程序法在征收過程上存在的不足易導致公共利益泛化問題，為各級政府假公權力之名行掠奪農民財產之實提供了有力借口。

從征收主體方面來看，公共利益的泛化給予作為征收主體的政府判斷征收行為是否符合公益目的過大的自由裁量權和絕對的主動權，加之公仆意識的缺乏易導致征收主體濫用國家權力。低成本征收農民集體所有的土地后再以拍賣、招標等方式賣出，賺取“剪刀差”的現象時有發生。

（二）公共利益泛化的解決建議

1．實體法方面。在現有法律的基礎之上制定位階較高的專門規范國家征收的公法來對政府行為加以規制。同時，對公共利益的范圍采用概括加列舉的方式將“公共利益”的目的具體化，嚴格限定公共利益范圍。首先，可將公益范圍限制在以下幾個方面：（1）交通、水利、能源、供電、供熱、供水等公共事業或市政建設；（2）教育、文化、體育、衛生、環保、綠化、慈善機構等社會公共事業；（3）國家機關和軍事、國防用地；（4）國家重大公益性經濟建設項目；（5）其他由政府興辦的公益事業。其次，對于非公益性建設項目用地，按照規劃用途和市場規則，通過土地交易獲得土地使用權。其它非公益性用地，應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。最后，通過兜底條款和排除性條文來輔助限定公共利益的范疇。

2．程序法方面。審查主體：審查決定權應由作為征收主體的國家政府部門轉移到獨立于政府和農民的審查機構，建立專門的公益審查機構勢在必行。審查程序：審查機構應充分聽取被征地農戶的意見，同時考察征收后的社會效益。審查標準：（1）判斷公共利益的內涵時，綜合考慮個體利益的正當需求及不同利益格局中選擇利益綜合體，維護公共社會的價值體系。簡言之，公共利益惠及整個社會或某一群體內的每一個成員，具有一定的整體性特征；（2）公共利益是由國家提供和維護的公共性產品，與公眾有關并可以為公眾共享的公共產品，該產品的分享不影響其他公共成員的利益；（3）公共利益應具有重大性和非營利性。

3．思想建設方面。深入貫徹“三個代表”重要思想，加強廉政建設，增強政府工作人員的公仆意識。

二、土地征收的程序

（一）土地征收程序中的不足

現有的征地程序缺乏正當性表現在：一是征地程序設置缺乏中立性。征地過程中，政府始終是一方利害關系人。二是征地程序設置缺乏參與性。政府征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府只需進行公告并聽取被征地農村集體經濟組織和農民的意見即可。征地補償安置方案是如何確定，是否合理，被征地集體經濟組織和農民的合理意見是否應采納等，農民無權過問。三是征地程序設置缺乏監督性。政府是否濫用征地權，土地征收后是否得到合理利用等，沒有有效程序來保障有力監督。四是征地程序缺乏司法保障。由于政府無不以公益名義征收土地，鑒于公益泛化問題，司法機關有效解決土地糾紛案件的情況屈指可數。

（二）完善征收程序的若干建議

1．保障程序中立性。建立獨立于政府部門的專門審查監督機構，進行公共利益的審查、用地申請的審批及監督政府征收后是否依法利用土地。

2．保障必要的知情權。征地前，有關部門應將擬征地的原因、位置、補償標準、安置途徑等，以書面形式告知被征地農村集體經濟組織和農民。審查監督部門應對擬征土地及地上附著物的現狀進行調查，調查結果應與被征地農村集體經濟組織、農民和地上附著物產權人共同確認。必要時可由土地評估中介機構對被征收的土地進行評估，獨立的審查監督部門應全程監督。

3．保障必要的參與權。將擬訂征地方案、審查報批、方案公告、征地補償方案登記、制定征地補償、安置方案、公告征地補償方案并組織實施、清理土地等征地過程納入規范化軌道，建立征地的協商機制和司法仲裁機制；賦予被征收人及利害關系人對擬征土地的補償標準、安置途徑申請聽證的權利。

4．保障必要的救濟權。被征收人和利害關系人在獨立的土地征收的審查監督部門履行審查監督職責后，對土地征收補償費用的分配使用仍存在異議的可以申請仲裁，對仲裁不服的，可申請法院作出最終裁決或向人民法院直接提起民事訴訟，經過審查符合受理條件的，人民法院應予以受理，在案件審理過程中可以適用調解原則，調解不成人民法院應當做出判決。

三、農村土地征收的補償制度

（一）農村土地征收補償制度的不足

在現行的土地征收制度中，土地征收補償標準偏低，分配不合理，有限的補償款并不能解決長期問題，嚴重損害了農民的利益；征收造成的水土流失及鹽堿化、征收后土地（轉上頁）（接下頁）的閑置以及環境污染等生態副作用產生的環境損失未被納入土地征收補償范圍。

（二）完善土地征收補償制度的建議

1．擴大土地征收補償范圍。依據社會公共負擔平等原則，補償的目的是要填補被征收人因征收所遭到的損失。因此，應逐步擴大補償范圍，將殘余地分割損害、經營損失以及其他可確定、可量化的財產損失列入補償范圍，包括農民的擇業成本、失業救濟、養老統籌金以及環境補償金等。采取多種補償方式，例如以實物產權調換、替代地補償、提供招工安置和就業培訓并舉的方式進行補償、一次性交納養老保險統籌費用、以環境監察部門定期做出的環境評估為準發放環境補償金等方式，有效確保被征地農民的基本人權。

2．提高補償標準。土地征收以年產值標準補償有失科學性和公正性，土地征收補償費遠低于土地出讓價格。土地關系農民生存之本，應當建立專業的土地征收評估中介機構，健全一套完備的土地征收評估方法，以市場地價為導向，科學確定土地征收的交易價格，提高補償標準，有效抑制征地失控和耕地大量流失的現狀。

農村穩，國才能穩；農民富，國才能富。在完善農村土地征收制度的過程中要堅持“以人為本”，“限制公權力，保障人權”，實現經濟、社會和自然的和諧發展。

參考文獻

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作者簡介：常青（1985-），女，河北藁城人，吉林大學法學院2006級學生，研究方向：民商法。