國內外縣域發展的回顧與展望

寇 軍

[摘 要] 縣域是我國行政區劃的基本單元,縣域經濟在國民經濟中占有十分重要的地位。通過對國內外縣域發展歷程的回顧及發展趨勢的展望,分析了我國縣域發展的問題所在,并通過國外尤其是發達國家縣域發展的成功經驗,為我國縣域的規劃與建設提供了借鑒。

[關鍵詞] 縣域發展 縣域經濟 縣域規劃

引言

縣,作為我國行政管理和經濟組織活動的一個相對完整的基本地域單位,是我國宏觀經濟與微觀經濟的結合部,是城鄉經濟、社會、物質建設交流的支撐點。縣的這一特定地位,決定了縣域空間具有上承城市,下啟鄉村,城鄉聚結的特征。改革開放以來,鄉鎮企業異軍突起,我國縣域傳統的城鄉割裂發展局面逐步松動,以縣城為中心,集鎮為紐帶,聯結廣大鄉村,城鄉協同發展的新經濟、社會、網絡正在形成。縣域作為我國城鄉交融最為明顯、直接的一種地域空間,正處在一個迅速變動的時期。縣域空間作為我國小城鎮發展的主要載體,在國家“小城鎮、大戰略”的發展戰略中肩負著剩余勞動力轉移、鄉鎮企業集聚、農村穩定的重任,承接著拉動國民經濟發展、推動城市化進程的使命。縣域規劃作為以縣域空間要素優化配置、協調發展為內容的空間規劃手段,在經濟快速發展,城市化進程加快推動的社會經濟發展背景下,如何抓好縣域可持續發展的決策研究和社會實踐,是非常重要和迫切的。

一、縣域的概念及特征

1.縣域的概念

縣在歷史上是我國行政區劃設置的基本單位,是相對獨立、相對完整的經濟行政區域。作為國家行政管理相對完整的基本地域單元,縣域直接面向鄉村和微觀社會經濟實體,宏觀特性和微觀特性兼而有之,是經濟、社會和物質建設的三位統一體[4,5]。我國的行政管理體制,除中央政府外,地方政府分為三級:省、縣、鄉人民政府。縣處在行政管理鏈條的中間,起承上啟下的作用,是很重要的一環。既承擔著全面貫徹實施中共中央、國務院和省級黨委、政府的責任,又負有從本縣的實際情況出發,在創造性的執行中央和省的要求過程中,加快本縣社會經濟發展的責任。

2.縣域的特征

(1)不完整性

由于縣域狹小、地質地貌、氣候、生態環境等自然地理環境較為單一,自然資源的數量及種類有限,縣域本身所具有的各種物質資源、技術資源和人力資源不足以支持縣域建康發展的需要,必須與其他區域進行資源的交流,才能生存和發展。另外,縣域結構的不完整性還表現在其結構的層次較低上,其人力結構和經濟結構都處于較低層次。

(2)不穩定性和超穩定性并存

雖然一些縣域的經濟、資源、環境、社會由于地理、交通的原因具有一定的封閉性,但縣域地域狹小,抗沖擊能力弱,稍加影響便會發生很大變化。另一方面,大部分縣域的形成歷史多則上千年,少則上百年,雖然外延和內涵不斷變化,隸屬關系不斷調整,但大部分行政區劃和邊界變動不大,在縣域內,風土人情、生活習慣、社會心理等都具有很強的融通性和一致性,形成帶有區域性的歷史文化背景。

(3)多樣性

由于地理、自然條件、歷史原因、縣域之間差別巨大。從地理上分有山區縣域、平原縣域和半山區縣域;從與所依附的城市分有近郊縣域、遠郊縣域;從產業上分有以農業為主的縣域,以畜牧業為主的縣域,以加工業為主的縣域等等。

(4)中間性

縣域介于宏觀和微觀之間,既受宏觀社會經濟的控制,又管理所屬縣域中的各種社會、經濟單元;縣域是城市和農村的連接紐帶,使縣域成為農業經濟和工業經濟的結合部。

二、國內縣域發展回顧

1.縣域發展簡況

據史書記載,縣的建立起源于春秋。春秋時,“縣”與“郡”同級,縣的出現略早于郡。 “縣”一般都設在經濟發達、人口較多的地區;而“郡”則設立在周邊比較落后的屬地。戰國中后期,由于“郡”的拓展與開發,人口逐漸增多,生產水平逐步提高。為了適應這種發展,又在“郡”內設若干縣,從而逐漸完成了“郡”統縣的地方行政轄區格局。

秦統一六國后,秦始皇進行了一系列卓有成效的改革。在統一文字、統一度量衡的同時,在政治體制上徹底改變世襲的封建制度、建立郡縣制。縣以下還有鄉、里、亭等基層政權機構。晉朝時期,由于公元265年大封皇族二十七人為王,形成了晉朝內部的強大割據勢力,最終出現了“八王之亂”。因此,郡縣制在兩晉時期是名存實亡。

唐代推行郡縣制,是縣建制的中盛時期。“安史之亂”后,兼用州郡名稱,而以州為主,縣隸屬于州。由唐至宋,州日益盛行。元代,郡名被完全廢除了。宋、元、明、清,又以府、州轄縣,且縣的隸屬關系經常發生變化。

到了近代,縣制及縣的隸屬關系沒有發生大的變化。辛亥革命后,北洋政府取消了州、府等設置,行政區劃為省、道、縣三級,縣隸屬于道。1928年以后,國民政府對行政制度實行改革,行政區劃為省、縣二級制,縣行政長官的設置一律采用“縣長制”。

中華人民共和國成立后,我國地方行政區制度作了統一的、根本性的調整,縣人民行使政權的機關為縣人民代表大會和縣人民政府,隸屬于省、自治區、直轄市以及自治州或市。

綜觀歷史,我國的縣制經歷了春秋、秦漢的初始時期,隋唐的中盛時期,以及清代的完善定局時期。自秦始皇普遍推行郡縣制以來,不管其上屬還是下屬的名稱、區劃、地位等如何變化,縣制始終保持不變。可見,縣制的確立和發展是隨著社會經濟的發展而出現的,它的內在動力是生產關系的發展。隨著奴隸制的崩潰和維持封建制的血緣紐帶的解體,縣也完成了由世襲采邑向統治者任命官吏直接管轄的轉變。這充分說明縣的重要性,縣域的發展適應了經濟和社會發展的需要。

2.縣域發展的主要問題

我國縣域的發展和建設,雖然取得了巨大的成就,對國家經濟和社會事業的發展起到了很重要的作用,但在其建設和發展過程中,還存在不少制約問題,影響了縣域的可持續發展。

(1)粗放型經濟增長方式為主

由于長期受傳統計劃經濟體制和粗放型經濟增長方式的慣性影響,經濟發展主要是高投入、高消耗、高速度、低產出、低質量、低效率的粗放型經濟增長老路。這種經濟發展的代價是使污染進一步加重,對縣域的生態環境和經濟持續發展帶來了極為不利的影響,出現了經濟總量不斷增長而效益下降的趨勢。

(2)缺乏科學的規劃管理

我國的縣域規劃工作開始于50年代,初期的規劃,具有地區國民經濟發展規劃的特點;大部分規劃區是農業地區,規劃中應用了許多農業區劃的理論和方法,具有鮮明的農業區劃的印記。80年代形成的規劃模式面臨經濟體制改革和社會主義建設實踐的挑戰,由于受到技術力量、計劃經濟體制以及對縣域發展內在規律認識的局限性等多方面的限制,規劃較粗放,缺乏科學性的規劃管理。

(3)基礎設施不完善,環境質量下降

縣域建設是各項設施綜合發展的系統工程,但許多縣域存在基礎設施嚴重缺乏的現象。不少縣域以馬路當市場,交通與生活混雜;水、電、路等設施簡陋;缺乏文化、娛樂、社交和休息場所,公建設施不配套;亂占農村耕地,破壞自然資源和生態環境;污水、垃圾、噪聲等污染日益嚴重,環境面貌、環境質量日趨惡化。所有這些都嚴重制約了縣域的可持續發展。

(4)缺乏文化內涵

縣域建設是全方位的建設,不僅僅是經濟,還包括社會、文化、環境等方面的建設。目前我國縣域發展與建設的一大難題是質量不高,表現在縣域環境質量差,從鎮到村沒有地方特色、缺乏文化內涵等。數以千計的城鎮和鄉村一幅“現代化”形象,原有的氣息和風貌早已蕩然無存。在縣域開發與建設中為顯新貌而盲目破壞原有的古老建筑,為發展經濟而無視其悠久的歷史與文化,獨特的社會生活方式與人文景觀,導致縣域的不可持續發展。

(5)地區發展不平衡

我國幅員遼闊,人口眾多,自然環境千差萬別,地域經濟發展極不平衡。受自然、交通、政治、歷史、環境等諸多因素的影響,特別是與商品經濟發展水平密切相關,縣域發展呈現出地區不平衡的特點。首先是分布密度不平衡,其次是建設水平的差異。總的來看,西部建設水平低,中部稍高,東部沿海經濟發達地區則是一片欣欣向榮的景象。

三、國外縣域建設的經驗與發展趨勢

當今世界上大多數國家都在努力實現或者已經實現工業化和城市化,但重視廣大農村地區,特別是城鎮的建設與發展仍然是發達國家或發展中國家的普遍國策。由于社會生產力發展水平和產業結構的不同,各國在縣域城鎮及鄉村建設上有不同的特點。

1.發達國家的縣域城鎮建設與發展

由于大城市的惡性膨脹,發達國家在城市化初、中期產生了許多難以解決的經濟和社會矛盾。隨著認識的不斷深化、技術的不斷發展、政策的不斷完善,城鎮建設日益受到重視,非都市連綿區的人口增長加快,出現了“逆城市化”現象。20世紀70年代以來,發達國家的城市化趨勢是人口向郊區轉移。因此發達國家把提高城鎮生活質量,作為一種新的價值觀念的體現。德國是高度工業化的國家,其農業人口和農業產值只占全國人口和產值的5%～6%。但是,德國的城鎮規劃與建設受到高度重視。其規劃法規定,所有基層行政單位,包括村和城鎮,都要根據經濟和社會的發展要求制定自己的發展規劃,包括土地利用規劃和建設規劃。其中特別強調各項基礎設施的完善,努力在設施水平和就業機會上創造和城市等同的條件,使人們可以享受到各種現代化的設施。日本是新興的發達國家,二次大戰后,日本才真正開始工業起飛和農業勞力的大規模轉移。短期內人口的快速轉移,對城市的壓力增加。為抑制農業人口大規模的涌向城市,保證城鄉的協調發展和保護城鄉生態環境,日本內閣會議提出了全國第三次綜合開發規劃設想,其中鄉村的國土整治是重點課題,要求對全國1000多個鎮進行試點建設,建成高質量、高標準的農村環境。和德國相似,日本的村鎮整治也是突出了各項基礎設施,從而縮短了城鄉間的時空距離和發展差距。

2.發展中國家的縣域建設與發展

與發達國家相比,總體而言,發展中國家城市化起步晚、水平低,受殖民主義影響較大,加之經濟的整體推動力薄弱,導致大城市膨脹,廣大中小城鎮和農村地區發展緩慢,城市化畸形發展。20世紀50年代～60年代,許多發展中國家集中力量發展中心大城市。面對戰后經濟發展的迫切要求,強調自上而下的在中心城市安排工業項目,試圖以中心地區的繁榮來推動周邊地區的發展。增長極戰略對發展中心城市及其周邊地區,獲取較高經濟效益曾起了積極的作用。但它同時也導致了大城市、中心城市的人口過度膨脹,帶來了一系列不易解決的城市問題,而且并未帶動鄉村走上富裕之路。相反,鄉村資源、人力、資金被大城市吸引過去,形成了外傾型經濟結構。于是20世紀60年代后,不少發展中國家開始拋棄了“增長極”策略,轉而普遍發展基層小城鎮,到20世紀70年代這一方針已取得了相當大的成果。1975年日本名古屋會議,1980年聯合國人類居住會議,1982年曼谷小城鎮建設經驗交流會,都反映了城鎮化戰略上的這一重大轉變。1984年在西柏林召開的“空間規劃和區域開發—促進次級城市發展”經驗交流會上,來自亞、非、拉13個發展中國家的代表達成了一個共識:對首都和中心大城市必須控制其人口和規模,分布于全國的基層小城鎮目前尚不具備全面發展的條件,在此條件下,應優先發展在資源、交通運輸、人力、基礎設施等方面具有明顯或潛在優勢的中等城鎮。這表明,重點發展中小城鎮的方針已得到發展中國家的普遍重視。

綜上所述,無論在發達國家還是發展中國家,重視中小城鎮的建設已成為城市化發展的共同經驗和認識。中小城鎮的發展是國家建設和全面發展的先決條件;發展中國家只有通過發展中小城鎮才能為絕大部分本國人民服務;中小城鎮可以作為政府行政管理系統上的一個層次來制定規劃、組織實施、調配資源;中小城鎮的協調健康發展也關系到國家的和諧發展。

四、國外縣域建設的經驗及借鑒

國外特別是一些發達國家,由于經濟發達,人口較少,起步早,其城市化程度很高。如原聯邦德國,早在1980年城市化水平已達到84.5%,有63%以上的人口居住在小城鎮中,其人口分布、經濟布局也較合理。各地城鎮不僅有各具特色的建筑和完善的基礎設施,而且為人們創造了高度文明優美的生活環境。到目前為止,發達國家和一些發展中國家的城市化水平普遍較高,世界平均水平已在49%以上,而且國外的城鎮建設各具特色。事實證明他們所走的道路是成功的,尤其是西歐國家在城鎮建設上特點突出,有許多寶貴的經驗值得我們借鑒。

1.致力經濟發展,有效推動城市化進程

城市化是社會經濟發展的一種體現,是社會生產力發展的一種客觀進程。無論國內國外,經濟發展是推動城市化進程的根本動力,隨著經濟的發展,鄉村城市化水平的日益提高是一個總的趨勢。因此,發展經濟、以此來促進城市化,是各國城鎮建設普遍采取的戰略。

2.重視規劃,使城鎮科學合理的建設和發展

城鎮的發展隨著生產力的提高、社會的日益進步受到人類規劃的控制。因此根據客觀實際,總結和探索城鎮規劃的科學思路與方法,制定完善的發展規劃以指導小城鎮建設,愈益顯得重要。歐洲許多國家的大城市和小城鎮,都始終保持著原有規劃布局和傳統的建筑特色,反映了歐洲城鎮的發展具有深厚的歷史層次感。多數城市仍保持原有的建筑風格,體現了新區和舊區的有機結合,反映出歐洲人嚴謹的規劃意識。

3.加強基礎設施和社會服務設施建設,縮小城鄉差別

衡量縣域的發展和建設水平,在于方便、舒適、優美的環境。在西方國家,從城市到鄉村,特別是小城鎮,街道整潔、設施齊全、綠樹成蔭、空氣清新、環境宜人。他們重視空間環境的關系勝過重視實體本身,特別是把注意力集中在建筑與自然環境、室內與室外以及人與技術之間的過渡空間的科學解決上,城鎮的基礎設施配套水平更是達到了更高的標準。

4.保持傳統和歷史的延續性,形成鮮明的個性與特色

許多國家在城鎮規劃和建設中,強調保持城鎮和縣域的原有特色,建筑物的布局、外形盡可能保持古樸的、為居民所熟悉的傳統風格,但同時又體現時代感,充分反映歷史的延續性。尊重歷史,是國外城鎮規劃建設相當重視的方面。對有一定歷史價值的名勝古跡悉心修繕、認真保護,盡可能的保持原狀。對已經損壞的名勝古跡,不輕率的用現代材料修補、翻新,而是大力研究保護技術,使其在原狀不變的情況下,盡力減少損壞,以保持歷史的真實性。

5.實事求是,因地制宜,分區治理

由于農村地區的條件復雜多樣,很多國家根據具體情況,實事求是的采取了分區治理的方法,取得了顯著的成效。五六十年代,為幫助經濟不發達的落后地區,法國采取了“領土整治”和“工業分散”政策。在西部、西南部、中部地區,在有自然資源的地區、傳統工業衰落區以及“新工業區”,政府重點以“國家發展獎金”的方式吸引各種企業,特別是大財團、大企業到這些地區新建或擴建工廠。這使得這些地區的中小城市得到了發展,農村地區原來衰落的小城鎮又恢復了生機。

6.注重人的素質教育

國外城鎮建設與規劃,不僅體現了其歷史沉淀與現代文明的融洽結合,也反映出國外古代建筑之優美和建筑技術之精湛。同時,城鎮建設也長期肩負起提高市民文明素質的重要職責,從而把人的素質擺在很高的位置上,并且已經形成了一種市民意識。人民對城市建筑的珍惜、對環境的保護、對公用設施的自覺愛護,以及人們對改善城鎮的生活質量的積極參與,都已經成為一種必然的行動,有力的保證了城鎮建設健康、有序的進展,并為自己創造了更加美好的未來。

五、啟示

“宏觀的城鎮體系的研究,特別是大城市地區的經濟、社會、城市發展戰略研究,一定要從全球著眼,從地方著手(Thinking globally,acting locally)”。信息網絡和快速交通的發展,正對城市和區域的空間結構產生重大影響:現代化的信息網絡和快速交通使加工企業和人居結構向周邊地區轉移提供了機遇,也為周邊地區的發展提出了新的挑戰,由此帶來了對區域協調發展、生態空間保護、設施共建共享等多方面要求。因此,在都市用地空間飽和的情況下,郊縣的大發展成為一種必然。

雖然我國大多數縣域受制于自身發展水平,難以直接投入到全球經濟一體化的構建中,但可通過內部集約化發展,提高自身規模、檔次,吸收農村剩余勞動力,以助于本國、本地區首位城市的發展。研究縣域發展的潛在優勢,將縣域機能運轉融于更廣闊的區域環境中,加入全球化、區域化的運行系統,更好的在網絡結構中把握縣域發展的趨勢。廣大縣域地區一方面要進一步改變大部分地區都存在的交通設施不足的狀況,尤其是要重視縣域內部、縣域與其他區域之間區際快速干道的建設。同時要考慮未來社會交通及通信設施可能存在的互補關系,在新經濟時代,還要重視構建以高科技為依托的信息系統。根據縣域的實際情況,進行科學的總結、提高和創新,提高縣域規劃編制的科學性,,實現縣域規劃智能化管理。從整體發展的角度抓好縣域的發展和建設,建立既集約使用土地資源又富有效率和質量的縣域城鄉空間系統,以助于實現縣域社會、經濟、空間、環境的可持續發展。

參考文獻:

[1]張京祥 崔功豪:新時期縣域規劃的基本理念[J]. 城市規劃,2000,24(9):47～50

[2]李志剛 王興平 徐海賢:大都市郊縣縣域規劃的探索——以南京市江寧縣為例[J].城市規劃匯刊,2001,(1):31～34

[3]劉傳明 曾菊新:對完善縣域規劃體系的探討[J].規劃研究,2000,29(1):36～39

[4]楊增義 李相然:論縣域經濟規劃的多層次性與分異特色[J].寧夏大學學報(自然科學版),1995,16(3):67～72

[5]林炳耀:論市縣域規劃模式的改革[J].地理科學,1994,14(1):90～97

[6]李相然 楊增義:略論縣域規劃的編制原則、方法與實施途徑[J].寧夏大學學報(自然科學版),1994,15(4):63～67

[7]李 旭:縣域可持續發展問題探討[J].廣西大學學報(哲學社會科學版),1999,21(1):60～64

[8]段 煉:縣域規劃規范的初步研究[J].重慶建筑大學學報,2001,23(4):12～19

[9]胡厚國:縣城規劃存在的主要問題和基本對策[J].小城鎮規劃,2004,(9):47～50

[10]張金山:中國縣域經濟導輪[M].杭州大學出版社,1996:4～7

[11]劉 琦 司徒尚紀 倪兆球等著:縣域規劃的理論方法與實踐[M].中山大學出版社,1993

[12]王雨村 楊新海:小城鎮總體規劃[M],東南大學出版社,2002.

[13]吳良鏞:中國傳統人居環境理念對當代城市設計的啟發[J]. 世界建筑,2000,(01):82～85