東北老工業基地建設的對策研究

楊青雨

[摘 要] 東北老工業基地改造和振興的任務仍然十分艱巨,所面臨的矛盾和問題依然相當突出。東北老工業基地的改造是一項綜合的系統工程。改造和振興東北老工業基地,必須在總結和吸取以往經驗和教訓的基礎上,適應新的歷史條件、經濟形勢和國內外環境變化,采取新的思路和措施。

[關鍵詞] 東北老工業基地 振興 改造 發展

一、東北老工業基地的產業現狀

從整體來看,東北老工業基地的產業技術水平比國際先進水平落后20年至30年以上。大多數國有企業技術開發能力相當薄弱,很少能形成自己的核心技術。與東北老工業基地技術基礎薄弱和創新能力低下相對應的是老工業基地也一直在進行技術改造和技術創新,但結果卻是不斷地重復“引進——落后——再引進——再落后”以及“落后——改造——再落后——再改造”的技術發展怪圈。無論是企業的創新能力還是競爭優勢都沒有得到實質性提升,經濟——技術相脫節的問題也長期沒有得到解決,產業升級和振興乏力。

二、目前東北老工業基地存在的突出問題

1.經濟結構不合理,國有企業缺少發展活力

在東北三省,國有及國有控股企業占規模以上工業總產值比重過大。國企幾乎在各個產業都占有主體地位,對民營企業的發展具有“擠出效應”,導致東北地區民營企業發展緩慢。而且,一些國有企業缺乏自主的結構調整機制,大部分的國有及國有控股企業存在辦社會職能,改組改制的負擔重,企業負債率高,自我積累與發展能力嚴重不足,極大地束縛了國有經濟自身的發展。

2.金融風險嚴重,金融形勢嚴峻

由于不良貸款居高不下,逃廢銀行債務情況十分嚴重,東北三省銀行資產呆壞賬比率比全國平均高出15個百分點,在黑龍江和吉林則高出20個百分點,構成了區域性的金融隱患。從結構上看,呆滯、呆賬貸款占不良貸款總額的93.5%,風險高度集中。

3.就業再就業問題突出,社會保障覆蓋面小

隨著經濟結構調整和農村富余勞動力轉移,東北老工業基地就業和再就業矛盾突出。基本養老保險等社會保障資金缺口大,一些集體所有制企業職工尚未參加養老保險,社會保障能力過弱。城市中有權享受養老、醫療、失業保障待遇的人員,只占城市總人口10%左右。

4.資源型產業優勢消失,可持續發展受滯

從可持續發展的角度看,東北老工業基地部分重點地區的資源面臨著必須全面轉產的局面。部分地區資源的開采成本也大幅度上升,失去了原有的經濟優勢。同時,由于國內新的資源區產量增加,以及國外進口石油、鐵礦石等資源量加大,國內眾多品種的資源性產品由過去的短缺轉為過剩,進一步導致東北老工業基地資源性產業地位的下降,影響到產業的可持續發展。

5.固定資產投資投入不足,技術創新能力薄弱

長期以來,東北老工業基地特別是裝備制造業,由于長期缺乏資金投入,技術改造欠賬很多,設備老化、技術陳舊落后。另外,東北三省技術人才流失嚴重,缺乏技術特別是核心技術的研發能力,高新技術產業規模小且比重低,缺乏對經濟增長的整體帶動作用,導致東北老工業基地增長缺乏后勁。

三、東北老工業基地改造的新措施

1.加強戰略和長期規劃,重新評估發展的條件和確定發展的目標

東北老工業基地的問題是長期以來不斷積累和形成的,解決這些問題應當從長計議。環境條件的變化,要求對東北老工業基地改造和振興的基礎、條件和目標進行新的評估。應當通過深入分析和,重新確定優勢和不足,重新進行戰略定位。并在此基礎上,通過制定長期規劃,明確要支持和發展的重點領域,防止固化一些在新形勢下已經和可能會成為劣勢的方面。

同時,也要防止出現新的“風險”和“隱患”。在當前經濟快速增長的大背景下,包括鋼鐵、汽車、建材等在內的一些行業發展迅猛,激發了許多地方政府和企業在這些領域的投資熱情,一些原本陷入困難的企業因此出現好轉的跡象。但由于經濟增長的周期性變化和市場前景的不確定性,在這些領域的長期投資具有很大的風險。因此,在東北老工業基地改造過程中,要注重防止因為不適當的投資或“輸血”而形成新的“風險”或“隱患”。

2.針對不同地區、行業和企業之間的差異進行分類指導

東北老工業基地地域廣闊,行業眾多,不同的地區或行業面臨的現實和可能的問題千差萬別:石油、煤炭、森林、黑色金屬礦藏等資源依靠型地區,在資源儲量、開采成本和接續產業的發展上存在較大的差異,各地區存在的問題和關注的問題有很大的不同;鋼鐵、石油化工、機械制造、汽車、建材等行業所處的市場環境和產業組織結構也各不相同;國有企業在技術改造、分離社會職能、下崗分流、主輔分離和建立企業制度等方面處于不同的階段,面臨不同的任務;各地區的大中型國有企業對所在城市的功能轉型和產業發展的也不盡相同。不同的地區、不同的行業、不同的企業需要不同的政策指導和政策支持。

3.建立由中心和地方財政共同出資的老基地改造專項資金,集中用于減輕和地方的包袱

老工業基地的調整改造是國有“有進有退”的戰略性調整,是在新一輪經濟增長推動下促進要素在不同產業和不同地區進行大規模轉移,從而改變計劃經濟時期形成的產業和企業分工格局的調整。因此,政府投入應當為這種調整創造條件。建議中心財政和地方財政共同出資建立專項資金,主要用以支付過去遺留下來的體制轉型成本,以幫助企業減輕或甩掉歷史包袱。

4.建立良好的政策環境,鼓勵和引導民間和外部資本在結構調整和產業轉型中發揮作用

要從減少或消除行政性準入限制、所有制歧視和地方保護等方面采取積極的措施,建立良好有效的政策環境,鼓勵和引導民間資本、境外資本積極參與資源型城市和老工業基地接續產業的和主導產業的轉型;要在加快收縮國有經濟戰線的同時,著力擴大非國有經濟,弱化政府“改造主體”的角色,建立政府政策引導下多元市場主體參與的新型改造機制和體制。

5.在東北率先進行放松項目審批權控制和投融資體制方面的改革

要解決在企業擴張和項目投資的行政性審批方面存在的矛盾,政府部門必須逐步放松對項目審批的控制。但政府部門對項目投資進行審批和控制,是為了防范投資的風險和強化企業財務預算約束,因此,項目審批權的下放必須以企業的出資人到位為前提。考慮到國務院國有資產監督治理委員會已經成立和東北老工業基地國有企業比較集中的現實情況,建議在東北老工業基地改造的大背景下,在東北率先進行放松項目審批權控制和投融資體制方面的改革。

6.建立東北經濟區合作框架和協調機制,推進區域一體化進程

東北大區內部由于產業結構比較相似,各地區在石化、冶金、能源和機械加工等行業圍繞資源、項目和市場等方面的競爭較為激烈,在基礎設施建設、產業布局、跨省間企業聯合和資產重組、環境治理與保護等方面缺乏有效的溝通和協調。這和國內其他地區不斷加強區域合作的局面之間存在明顯反差。因此,老工業基地的改造和振興應該將構建東北經濟區作為其目標之一,加強整體規劃,統籌考慮基礎設施建設、經濟結構調整、產業分工和布局、城市功能定位、環境保護等。各省應該從各自的優勢出發,促進資產的跨省重組和要素的跨省流動,調整產業布局,建立新的分工與合作體系,提高東北大區的整體競爭力。

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