中國水價改革的理想與現實

沈大軍

在階梯式水價實施的選擇上，管理者和學者之間的意見差距如此之大，給決策者帶來了一定的困惑。難道在我國的水價改革中，先進的理論沒有成長的土壤?

新聞背景：

據報道，前段時間，上海市的一些自來水公司門前，前來購水的市民排起了長隊。原因是上海市將對居民生活用水價格進行上調。在過去的兩個月里，上海、天津、沈陽、廣州、南京等國內大中城市都舉行了水價上調的聽證會。有專家預計，上海的水價調整將拉開此輪水價上漲的序幕。

早在2008年，國家發改委價格司官員就透露，各地已將水價列入漲價目錄，會在2008年擇機推出。不過；隨后而來的經濟過熱、CPI走高使得各地的水價上漲計劃紛紛流產。今年以來，CPI持續低位運行，給資源產品價格改革提供了時機。

2004年，以北京為代表的城市水價調整之后，本以為各地的水價調整將步入正常的軌道，因為我們已經有了規范的水價調整的法律、法規和政策，也積累了水價調整的經驗和手段，對水價的調整本該習以為常。但從4月份上海的水價調整方案公布以后，我頻頻接到記者朋友們打來的電話，這才明白，我國的水價調整遠沒有我想象得那么簡單，水價調整仍然是一個敏感的社會問題，而不僅僅是一個簡單的經濟學問題。

我國的水價改革依然任重道遠，水價的調整還經常在對立的政策和群體之間徘徊。如果我們不能建立完善的水價調整機制，下次水價調整還將成為社會的熱點。

“小步快跑”變成了“大步向前”

我國法律規定，水價格體系由水資源費、水利工程供水價格、自來水供水價格、污水處理費和排污費構成，城市自來水供水價格由供水成本、費用、稅金和利潤構成。在以上的水價構成中，水資源費屬于資源性價格；排污費屬于環境性收費；水利工程供水價格、自來水供水價格、污水處理費屬于服務性收費，一般根據成本和利潤率制定，供水企業合理盈利的平均水平應當是凈資產利潤率8％一10％。清晰的法律規定并不意味著堅決的實施、執行和落實，在我國的歷次主要的水價調整中，由于各種因素的影響，水價改革的設想與現實產生了差距。

法律規定了各種水價調整的條件和時機，如水服務的成本變化、水資源緊缺等等，但實際的水價調整時機總是受到各種外部因素的影響。以北京為代表的許多城市，大多制定了“小步快跑”或“分步調整”的水價策略來降低每次調整的影響，但實際中往往很難按照制定的策略實施。客觀上，在通貨膨脹率比較高的時期，由于各種原材料和投入成本的上升，供水、污水收集與處理的成本將增加，從而需要在水價水平上作相應的反映。

但實際是，通貨膨脹率較高的時候，政府擔心水價這類資源或基本生產資料價格的提高會對價格指數產生較大的影響，往往不調整水價；反而在通貨膨脹率較低時調整水價。這也是上海此番水價調整的考慮因素之一。北京市由于奧運會的舉辦和同期物價指數的高漲，5年沒有調整水價，于是由“小步快跑”變成了“大步向前”，每一次水價調整都要解決多年積累的問題，任務極其艱巨。

階梯式水價的現實之窘

水價結構方面，法律鼓勵實行比較科學的價格體系，如階梯式水價能比較真實和科學地反映水資源的稀缺條件和水服務成本的變化，學術界也在大張旗鼓地推動采用階梯式水價。

但復雜的價格體系需要先進的實施條件，階梯式水價所體現的科學性和公平性，首先對計量和抄表提出了嚴格的要求。我國居民生活用水的階梯式水價一般以戶為單位、以月為時段設計，這就要求所有實施階梯式水價的用戶都按戶計量，并在每月固定的時間抄表(這需要抄表員或系統實時抄表，不能由用水戶報數，否則可能存在用水戶調整和瞞報數據問題，而使階梯式水價失去意義)，但我國現有計量設施(一般都安裝在戶內)和抄表人員遠不能滿足這個要求。

實現階梯式水價需要投入大量的人力和物力對現有的計量系統和抄表服務進行改革，如安裝自動化的計量儀表、增加抄表人員等等，還可能需要用水戶配合在規定的時間抄表。市場經濟是講投入和產出的，如此之大的投入成本需要有人承擔，更需要體現投入所節約的水量。但從目前各地實施的情況來看，節約的水量以及對應的投入仍然是一個疑問。制度實施的成本和效率是不容忽視的問題。

其次，階梯式水價如何設計才比較合理涉及到階梯的目標群體問題。我國城鎮居民生活用水一般都為戶內用水，幾乎沒有戶外用水，不像發達國家居民還有花園綠地用水和洗車用水。因此，我國的戶均用永量相對比較集中和平均，以三口之家為例，絕大部分的用水量在每月8～12噸之間。

但各地現階段階梯式水價的設計存在第一階梯偏高和偏大的問題。以本次上海水價調整提出的階梯式水價方案為例，第一級水量基數為每戶每月15立方米及以下，第二級為每戶每月15～25立方米，第三級為每戶每月25立方米以上。實際上，第一階梯可能覆蓋上海80％以上的用水戶。

人們因此對階梯式水價的實施產生了疑問：我們是否需要為如此少量的用水戶建立如此復雜的價格水平，并投入大量的人力和物力?但是，如果我們將第一階梯的水量降低，如8立方米及以下，又可能產生民生問題，即是否違背了水是生活必需品的原則。

因此，在階梯式水價實施的選擇上，管理者和學者之間的意見差距如此之大，給決策者帶來了一定的困惑。難道在我國的水價改革中，先進的理論沒有成長的土壤?

為什么只上不下

更多的困惑還是來自水價水平的調整，現在的水價改革幾乎無一例外地變成了漲價的代名詞。有各種各樣價格上升的理由，為什么沒有一個價格下降的理由呢?這也是為什么水價調整屢屢成為社會熱點的一個主要原因。

客觀上，由于價格構成內容的增加(以前的水價只是自來水價格)，在一定時期內，水價的上升是不可避免的。但價格的上升并沒有使用水戶享受到更好的服務，水處理成本的上升也沒有使水質得到顯著改善，相反，我國水污染問題日益嚴重。

此外，由于水服務的壟斷特性，公眾對價格提高所增加的收入的去向也存在疑問：有沒有利用公眾資金去彌補一個自然壟斷企業不合理的成本?對于公眾對供水企業職工收入和福利的質疑，水服務企業的虧損幾乎是永不改變的理由。

水價調整是一個利益重新分配的過程，是各種利益集團博弈的結果，更是一個理想和現實交替的結果。我們總是希望水價調整能夠協調和滿足各種利益的訴求，總是希望運用更先進、更科學的價格結構，但現實是，我們總要為平衡各方利益作出讓步和妥協，因而每一次的改革都是不徹底的，這也為下一次的調整留下了隱患。