如何為土地供需矛盾減壓

周楚軍

在保增長過程中如何?！凹t線”，任務十分艱巨。

今年第一季度，我國實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，迅速推出了進一步擴大內需、促進經濟增長的措施。土地作為重要的生產要素之一，在保增長過程中，也應起到應有的積極作用。

去年底，中央提出為了進一步擴大內需、促進經濟增長，投入4萬億元用于包括加快建設保障性安居工程、農村基礎設施、鐵路公路和機場等重大基礎設施，加強生態環境建設，加快地震災區災后重建等，這些工程建設勢必需要占用一定數量的土地，尤其是耕地。

如此大規模的基礎設施建設力度，對于保住18億畝耕地紅線將帶來的壓力可想而知。

土地供需矛盾凸顯

中國農業大學教授朱道林分析，根據2001—2008年期間固定資產投資與新增建設用地、建設占耕地數據，平均每億元固定資產投資需新增建設用地約5.7公頃，需占用耕地約2.7公頃。

照此測算，4萬億元投資約需要新增建設用地22.8萬公頃，需占用耕地10.8萬公頃，分別相當于2008年新增建設用地、建設占用耕地的60％、56％，如果考慮4萬億元投資主要用于基礎設施建設可能需要更多的占地，這些數字將更大。也就是說，隨著保增長措施的實施，在2009、2010年期間可能會引起新增建設用地、建設占用耕地多增加約三分之一。因此，在保增長過程中如何?！凹t線”任務艱巨，責任巨大。

直面這個嚴峻的問題，3月27日，國土資源部印發了《保增長保紅線行動工作方案》通知。

國土資源部土地整理中心副主任鄖文聚介紹，這次“雙保行動”，是國土資源部繼“百日行動”后第二個以“行動”名義推進的重大戰略部署，從3月1日開始，到11月30日截止，分啟動部署、調研宣傳、督察推進、評估總結四個階段進行。

與此同時，為了貫徹落實中央擴大內需政策，保證擴大內需項目依法規范用地，各地都開始積極行動。

華北五省(區、市)國土資源行政主管部門采取積極主動服務、成立專門機構、出臺相關文件等措施，落實擴大內需項目用地。

在新增1000億元投資項目中，北京市11個中央新增投資項目中有7個項目為設備購置或技術改造升級項目，不涉及用地問題；有4個項目涉及土建施工，其中有2個項目屬新建項目，需新增建設用地；2個項目屬在原用地范圍內翻建，不需新增建設用地。天津市22個項目中有19個項目不涉及新增建設用地，3個項目涉及新增建設用地。據山西省國土資源廳粗略統計，山西省49個項目總用地面積約7743畝。但隨著項目的不斷增加，預計中央新增1000億元投資，山西爭取項目用地可能達到12000畝。據對晉中、長治、陽泉三個地級市了解的情況看，大部分項目不涉及新增建設用地，部分用地項目已基本完成預審，具備供地條件，不涉及用地指標不足的問題。內蒙古自治區已明確的項目占地面積為6886.515畝，占用農用地為1169.685畝，占耕地為370.295畝。

據國家土地督察廣州局有關負責人介紹，該局對督察范圍四省區市擴大內需項目用地情況進行了持續跟蹤調研，了解到華南四省區市都采取了措施，落實中央擴大內需政策，在用地上從規劃、計劃、審批等環節加強服務、提高效率，確保項目有地可用。

嚴查違法違規

據5月18日《京華時報》報道，北京郊區自2008年以來涌現的1萬余棟生態房，已形成了一條以犧牲耕地為代價的“食物鏈”。

有專家表示，如果按照標準的大棚進行生態開發，開發商無利可圖。而在耕地上建設生態房，以房屋轉租或者銷售的形式來開發，則蘊藏著巨大的經濟利益，凈利潤在5000萬元以上。

今年4月，北京市國土資源局緊急下發拆除令，要求違規占兩地的大棚全部拆除。

像類似建設生態房等違規占地用地帶來的利益，讓某些開發商和地方政府，甚至是普通村民很難拒絕。更多的違規占地用地則是以侵害農民利益為前提條件，甚至已經影響社會穩定。

據筆者觀察，在地方保增長的過程中，出現了許多類似的，迫切需要高度關注和進一步研究解決的問題，如一些地方違規占地用于商業用途；政府動用警力強制征地，引發了群體性事件；征地補償安置沒有完全到位；部分地區占補平衡難度很大；審批效率不高影響項目落地等。

4月28日，國土資源部公布的《國家土地督察公告(2008)》顯示，各地政府以租代征、未批先建、拆分征地等問題依然嚴重。可以說，國土資源部此次“雙保行動”，為解決這些問題提供了一個契機。

此次專項整治的重點主要包括以下五個方面：一是違反土地利用總體規劃，嚴重破壞耕地特別是基本農田的土地違法違規行為；二是違反國家宏觀調控和產業政策，以拉動內需為名，違法搭車批地、占地，以及盲目圈占土地等違法違規行為；三是違反土地利用年度計劃，規避農用地轉用和土地征收審批，以出租、承包等形式非法使用農村集體土地進行非農建設的行為；四是在新農村建設中借遷村并點、村鎮改造、農民新村建設等名義，非法轉讓集體土地，以及擅自擴大農村集體建設用地規模的行為；五是借農業園區建設、規模經營等農業開發名義，非法占用農村集體土地，擅自改變農用地用途進行非農建設的行為。

疏通緩解壓力

國土資源部土地整理中心副主任鄖文聚表示，“雙保行動”，保增長在先。

首先，從中國經濟與世界經濟關系的發展來看，有兩個重要特征：一是中國經濟發展對世界經濟動態的依賴度越來越高，二是中國經濟走勢對世界經濟發展的影響力越來越大。中國經濟保增長是提振世界經濟增長信心的重要因素，保增長是世界經濟復蘇、增長看中國的一個具體體現。

其次，從中國經濟發展的內在需求來看，2009年是全面完成“十一五規劃”的關鍵一年，實現8％的經濟增長目標有相當難度，在出口受阻、消費難振的大背景下投資拉動成為一個重要選擇。投資落地是“雙保行動”的基本要求。

再次，在舉國上下認真貫徹落實科學發展觀，堅定不移地走中國經濟社會發展新路子的形勢下，“雙保行動”是依法守規、集約節約用地的保障工程。

而“雙保行動”的保紅線是保底線。紅線不能碰、底線不能松。必須防堵個別地方“抓機遇”的沖動和幻想：一是找種種借口擴大用地規模、搭車用地；二是試探耕地保護制度底線，在執行占補平衡、基本農田管理制度上打折扣。

“但是，我們必須清醒地意識到，當前的保紅線是在保增長大前提下進行的，這就要在疏通和緩解壓力方面用足腦筋、下到工夫。”鄖文聚說。

首先，應該保障“保增長”的用地量。在執行最嚴格的節約用地制度的前提下，相機抉擇、掌握節奏，把好新增用地和存量用地的投放量。這項工作，在國家層面已經做了明確安排。

其次，在全國土地利用總體規劃綱要的總體框架下，加快地方各級規劃的修編進度，為保增長用地的空間落實奠定基礎。

第三，早預測、早行動，在保國家重點工程用地和保民生用地上制定出切實可行的工作預案，加快用地管理工作進程，確保能夠形成優質資產、改善民生的刺激投資順利落地。

第四，在保增長同時，決不放松保紅線。保紅線同樣是保增長，是保長期穩定增長，是保科學發展的增長。

因此，“雙保行動”，不是先落實保增長，后研究保紅線。—定意義上說，“雙保行動”是把保紅線的管理關口前移，放在保增長的同時部署安排。這是在當前形勢下落實最嚴格的耕地保護制度的戰略抉擇。

根據有關部門的研究，大力推進土地整治，搞好土地整理復墾開發、加大城鄉建設用地掛鉤統籌有助于緩解用地供需矛盾，有助于解決土地利用空間格局錯位，有助于推進土地確權登記、明晰農村土地產權，有助于加快國家重點工程和民生工程順利落地進程。各地在“雙保行動”中，推進土地整治，可以為破解土地利用難題提供一個重要的平臺、工具和載體。

考驗政府智慧

考慮到目前的經濟形勢和8％的經濟增長目標，如何辯證地理解增長和穩定的關系，既保證近期效果，又追求遠期目標，是對政府智慧的一次巨大考驗。

因此，朱道林認為，正確協調好保增長與保紅線之間的關系，關鍵是妥善處理三個問題。

一是保增長應以保護實體經濟為重點，防止追求短期利益。即重點支持物質的、精神的產品和服務的生產、流通等實體經濟活動，包括農業、工業、交通通信業、商業服務業、建筑業等產業，尤其應防止基礎產業受到嚴重傷害，防止勞動密集產業受到嚴重影響而引起的失業問題等，這些產業始終是人類社會賴以生存和發展的基礎，在矛盾尖銳時期抓重點是解決問題的關鍵。

二是從用地上積極促進“騰籠換鳥”，引導產業更新換代。在此次金融危機中，已經出現一些破產倒閉的企業，對于地方來說，如何積極出臺相關措施，促進倒閉企業的用地流轉起來，既有利于原用地單位資產變現，解決其燃眉之急；又有利于促進土地資源有效利用和合理化配置，盤活存量用地，減少新增建設用地占用耕地；更可以借此機會促進當地產業更新換代，及早實現新的經濟增長。

三是促進基礎設施建設節約集約用地。長期以來我國的基礎設施建設用地一直是寬打寬用，這既有觀念問題、建設標準問題，也有經濟機制問題。基礎設施建設往往由國家投資，不惜成本，在用地上也是低價征地、劃撥使用，用地成本也較低，導致用地浪費現象長期存在。因此，一方面應適應新時期資源緊約束的要求轉變用地觀念，調整用地標準；另一方面在實踐中積極探索基礎設施用地有償使用，在市場經濟條件下充分利用經濟機制促進節約集約用地。

只有處理好這些問題，才能在中央“保增長、保民生、保穩定”的戰略決策指導下，使土地要素發揮其應有的作用。