法治視野下的城管體制

陸偉明

城管執法機構的主要執法權是《行政處罰法》第16條的規定，實施綜合性的行政處罰權。但這種強制性、侵益性的行政行為不能不分時間、場合、對象地濫用。

提起城管，人們的腦海中立刻會浮現出這樣的畫面：一群身穿城管執法制服的人，蜂擁而上，不由分說地將街頭商販擺在地上的商品往執法卡車上一扔，絕塵而去。

自城管執法機構成立以來，全國各地諸如此類的城管野蠻執法、暴力執法的案件時有發生。在一些地方已經導致執法機構與人民群眾矛盾激化，造成商販、其他普通群眾和城管執法人員死傷的惡性案件發生。有激進的觀點甚至主張取消城管執法機構。在這種情況下，我們必須冷靜地分析和思考我國為什么要建立城管體制、設立城管執法機構?它的存在有沒有法律根據?在建設法治政府的目標前提，我們應該如何改革和完善城管體制?

城管體制：受命于危難之際

城管體制的產生有其特殊的歷史背景。1978年改革開放伊始，大量農民進入城市。他們通過各種生產經營活動嘗試在城市謀出路、求發展，流動攤販是當時農民進城謀生的主要手段。他們走街串巷叫賣、兜售各種農產品或其他小商品。這在改革開放初期的計劃經濟條件下'為豐富和方便城市居民生活發揮了積極的作用。不過由于缺乏管理，攤販經營時產生的垃圾隨處放置，影響了市容和環境衛生。

為了解決城市環境衛生問題，20世紀80年代，全國各地開始了創建衛生城市的活動，一些城市開始成立我們現在所說的城管執法機構，比如1984年廣西自治區南寧市成立了城市建設管理大隊，簡稱城管大隊。最初城管執法機構的主要工作是在街頭巡邏，驅趕路邊攤販，同時還負責清理路面垃圾。

20世紀90年代，城市經濟體制改革的推進速度加快，因國有企業的破產、兼并導致城市的失業、下崗人員大量增加。他們中的大多數人身無所長，生活窘迫，為了解決生計問題，不少人也加入城市流動攤販的行列。隨著這一隊伍的迅速壯大，攤販們的占道經營、缺斤少兩、食品衛生、環境污染等問題越來越嚴重。

另外，我國社會經濟文化的進一步發展，也使得行政部門的執法領域和事項逐漸拓寬、增加。工商、建設、規劃、環境衛生等管理部門都成立了自己的行政執法隊伍。在條塊分割的管理體制，弊端逐漸顯現，突出表現為職能交叉重疊、互相推諉，爭權奪利，滋生官僚主義和腐敗，“多頭執法”、“重復處罰”、“突擊執法”等現象嚴重。

為了解決這一問題，國務院根據《行政處罰法》的規定，開始在全國范圍內成立專門、統一的行政執法機構——城市管理執法局(也有稱城市管理綜合行政執法局)。

1996年3月頒布的《行政處罰法》第16條規定：國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。該條成為了我國城管體制的基本法律依據。

1996年4月15日，國務院在《關于貫徹實施(中華人民共和國行政處罰法)的通知》中要求各省、自治區、直轄市人民政府認真做好相對集中行政處罰權的試點工作，結合本地方實際提出調整行政處罰權的意見，報國務院批準后施行；并要求國務院各部門支持省、自治區、直轄市人民政府做好相對集中行政處罰權工作。

1997年3月，國務院批準了北京市報送的《關于開展城市管理綜合執法試點工作的函》，率先成立了北京市宣武區城市管理監察大隊，開展綜合執法試點工作。隨后，國務院又先后數次發布通知，在全國進一步推進建立城管機構，相對集中行政處罰權的工作。

根據有關資料，截至2008年初，成立城管機構，開展相對集中行政處罰權的全國656個城市中，有266個；全國287個地級以上城市中，有169個；全部27個省會市中，共有26個；全部4個直轄市開展了此項工作。一些地方為推進相對集中行政處罰權工作，總共制定了39部地方性法規和地方政府規章。此外，還有大量的地方政府規范性文件。

行政執法，如何更完善

從依法行政的角度分析來看，城管執法機構的設立及其實施一定的行政處罰權是具有合法性基礎的。根據《憲法》第89條和《地方各級人民代表大會和各級人民政府組織法》第59條、61條以及《行政處罰法》第16條的規定，地方各級人民政府依法有權設立城管執法機構。

目前，我國城管執法機構的行政處罰職能已經涉及公用事業、城市節水、園林綠化、環境保護、施工現場、城市河湖、公安交通、市政、停車、旅游、工商、規劃等14個領域，而備受媒體關注的城管在街頭追逐、罰沒無證攤販只是諸多行政處罰之一。

必須指出的是，國家設立城管執法機構授予其行政處罰權的初衷，并非為了組織批評者所謂的“三強”突擊隊，即強拆房、強拖車、強拉財物，而是為了解決城市管理領域中多頭執法、重復處罰、執法擾民等問題，合理配置政府部門的職能，精簡行政機構。但是，由于一些城管執法機構及其執法人員業務素質較差，法制意識不強，加之在制度上其權力的行使缺乏有效監督，導致屢屢出現濫用權力，侵害公民合法權利的違法行政案件。

城管體制存在的合法性和正當性是沒有問題的，目前亟待解決的問題是如何改革和完善這一行政執法體制。

首先應當轉變觀念，豐富執法手段。城管執法機構的主要執法權是根據《行政處罰法》第16條的規定實施綜合性的行政處罰權。但是這種強制性、侵益性的行政行為不能不分時間、場合、對象地濫用。按照建設服務型政府的理念和溫家寶總理提出的“寓管理于服務之中”的思想，城管部門面對違法行為人時，首先應當通過一些非強制性的、柔性的管理方式指導、勸告和督促他們進行合法經營。還可以設身處地地為他們出臺一些合理措施，幫助他們解決一些實際困難，不到萬不得已不輕易進行行政處罰。

這一點有些國家的“城管”就做得比較好。德國也存在大量的街頭攤販，“城管”部門一般情況下并不沒收他們的財物，而是通過疏導的方式為他們開辟專門的經營、交易場所，比如城市廣場往往被城管開辟成攤販的統一交易市場，不少地方的政府門口也做了交易場所。

其次是要完善城管執法權限，保證城管機構的正當執法行為。城管執法領域的寬泛性決定了其必然要面對各種復雜的執法環境，處理各種常態或者突發性的違法甚至犯罪案件。但是，目前的城管執法部門只有行政處罰權，而沒有行政強制權等其他必要的行政執法權，不能適應處置一些比較復雜的案件或者比較嚴重的違法犯罪行為的實際需要，所以非常有必要通過立法賦予城管執法部門上述行政執法權，使其能夠及時有效地處理違法行為。

第三是建立有效的執法監督制度。按照目前國務院的規定，各級人民政府的法制機構是城管執法的監督部門，一些地方也制定了關于行政執法的監督規范。但是這些規范的法律位階較低，規范性和有限性受到限制。所以有必要制定專門的行政執法監督法律、行政法規，組建專門的監督機構和人員對城管執法活動進行監督，防止其濫用權力，侵害公民、法人和其他組織的合法權益。