城管的“失職”與“變質”

于建嶸，中國社會科學院農村發展研究所研究員。教授，社會問題研究中心主任，著名會共知識分子長期關注中國底層社會，致力于中國社會沖突問題研究，主要著作有《岳村政治——轉型期中國鄉村社會政政結構的變遷》、《中國工人階級狀況》等

城管人員“暴力執法”多發的問題還未解決，小販“暴力抗法”卻愈演愈烈，最近更有從個人事件向群體性事件發展之勢。要消除和諧社會的這塊瘡疤和心病，就需要徹底對城管制度進行反思。

城管本應解決“小販引起的問題”，卻迅速演變為小販存在就是問題。雖然《憲法》保障人民的勞動權，更沒有法律明文禁止街頭經營，但城管卻把小販可能造成的破壞當成必然，在實際操作中變成有小販就是城管的失職，必欲除之而后陜。

與其相適應的，是城管執法手段的非法化、暴力化、黑惡化。城管行使的是原屬其他行政機關的行政處罰權，仍應按照程序來行事。但為“有效”地趕走小販，城管人員的“三板斧”卻無外乎掀攤、沒收、打人。在有些地方，城管部門要靠罰沒來解決部分經費和人員工資或者雇用協管員，這實際上使他們直接從小販口中奪食，“人民內部矛盾”因此變成了“你死我活”的斗爭。

而城管變質的最新表現是，它成了變相驅趕外來人口、維護地方利益的“地方武裝”。原廣州市城管支隊支隊長許決華炮轟厲以寧的“寬容小販說”就是個例子。但是，先富起來的地區有帶動欠發達地區發展的責任，給外來人口提供一些勤勞致富的機會本是應有之義。現在卻視其為潛在“敵人，要靠城管來“限制”。

城管制度之所以走進這樣的誤區，根本原因是沒有把民眾的基本權利放在首位。第一，是將所謂的城市秩序，置于民眾的生存權和發展權之上。這種病態的政績觀首先來自于體現經濟發展成果、維護國際形象，以證明社會主義優越性、維護政權合法性。之后上行下效，在地方主政者求升遷的意志推動下，在城市既得利益者的支持下，很快變成城市管理的指導思想。而二元體制和行政區域劃分產生的地方利益，更是造成對外來民眾生存權的極端冷酷無情。

第二，是漠視民眾的自決權，過分倚重公權力。我們的城市管理理念中，很少尊重民眾的主觀能動性，只是將其作為客觀的管理對象。小區的業主大會本可以決定小區內小販經營的時間和區域，但這種自我管理不被允許。繁華地段的小販，本可以組織起來通過自律、內部溝通、外部協商等，找到小販利益與公眾利益的平衡，但這種自我組織很難獲批。一個城市小販真的過多，市場經濟規律就會讓其賺不到錢而離開，但這種自我選擇不被信任，非要動用城管人員來嚴防死守。

而走入誤區的城管制度得不到有效糾正的根源，在于行政權過分擴張、難以得到有效制衡。地方政府可以推動地方立法，來為城管謀求法律地位；地方立法機關卻沒有動力和實際上的能力來叫停隨意成立的城管部門。城管部門雖因侵犯生存權等有違憲之嫌，但是法院卻無權審理抽象行政文件，更無權審判地方立法是否違憲。而民眾在生存受到強權威脅時，卻難以找到表達渠道，尋求法律救濟的權利更是無從保障。

—旦沒有和平途徑尋求正義，民眾就可能會轉向暴力反抗。然而，在我看來，小販與其說是在“暴力抗法”，不如說是在行使德沃金主張的“反抗政府的權力”。沒有人希望看到暴力行為頻發破壞穩定，但如果不顧現實情況，一味譴責為了活命而使用的暴力，是不公平并且無用的。

總之，只有尊重保障民權，才能搞好民生；只有落實民主，才會有可持續的良好秩序。對于城管制度的改革，我的建議是，治標之策從做到城管經費全部由財政保障、取消自收自支、工作中嚴格遵守《行政處罰法》開始。接下來應立法規定統一的城管處罰權限和處罰程序；尊重民眾自治權，允許小販與業主委員會、居委會等協商解決問題。而治本之策，一是建立違憲審查制度，使違憲的地方法律、法規不能成為執法的依據，二是盡快轉變執政理念，以尊重并保障民眾的基本權利作為處理利益沖突時的底線。如果只有發生大規模的群體性事件，只有“折騰”破壞=了“穩定”，才會促使政府反思現行的城管制度，那將是執政者的失職，也是社會共同的悲哀。