大慶資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中公共政策選擇研究

孔微巍　胡芳晶

摘要：當(dāng)今世界，資源在一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不可或缺性及其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定性已形成共識(shí)，我國(guó)典型資源型城市大慶的發(fā)展關(guān)系到黑龍江省乃至國(guó)家的發(fā)展。如何在資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中進(jìn)行科學(xué)的公共政策決策顯得尤為重要。無論是中央政府，還是地方政府在大慶經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的公共政策導(dǎo)向關(guān)鍵在于加強(qiáng)地區(qū)財(cái)稅政策支持，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策并完善其他相關(guān)配套政策，其中主要包括擴(kuò)大增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)范圍，建立專項(xiàng)補(bǔ)償資金，完善環(huán)境保護(hù)政策和社會(huì)保障政策等，形成有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的公共政策體系。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型；大慶市；公共政策選擇

中圖分類號(hào)：F290文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673-291X(2009)08-０083－03

從理論上來看，公共政策是政府制定和實(shí)施的，旨在對(duì)社會(huì)公共領(lǐng)域中的公共事務(wù)實(shí)行有效管理，以達(dá)到某一特定目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、條例等的總稱。一個(gè)國(guó)家在一定歷史時(shí)期可能選擇不同的公共政策，以適應(yīng)于不同時(shí)期公共利益的取向。從2002年國(guó)家計(jì)委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院開展了《我國(guó)資源型城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型研究》，應(yīng)該說這是我國(guó)公共經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的一次公共政策選擇。我國(guó)共有資源型城市118個(gè)，數(shù)量眾多的資源型城市都會(huì)面臨著資源耗竭的困境。從歷史的角度看黑龍江省大慶、伊春等城市是一些因資源而生、因資源而興的城市，特別是大慶作為我國(guó)最大的石油生產(chǎn)基地、重要的石化工業(yè)基地和東北老工業(yè)基地的重要組成部分，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，自身積累了一些深層次的矛盾和問題。2005年5月，國(guó)務(wù)院將大慶、伊春市等城市列為石油、林業(yè)等資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)城市。作為一個(gè)擁有資源型城市數(shù)量眾多的省份，無論是從轉(zhuǎn)型的方式方法上還是轉(zhuǎn)型的技術(shù)手段上，都能給全國(guó)其他地區(qū)的資源型城市的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生極其深遠(yuǎn)的實(shí)踐意義。

一、大慶資源型城市發(fā)展的現(xiàn)狀及相關(guān)政策問題分析

（一）近年來大慶資源型城市轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展概況及特點(diǎn)

1.大慶資源型城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展概況

大慶市位于黑龍江省西部，松嫩平原中部。轄5區(qū)4縣，1個(gè)國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)?？偯娣e2.1萬平方公里，人口269.3萬人。目前已探明石油儲(chǔ)量56.8億噸，天然氣可儲(chǔ)量1 000億立方米，累計(jì)生產(chǎn)原油17億多噸，實(shí)現(xiàn)連續(xù)27年5 000萬噸以上高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，占同期全國(guó)陸上原油總產(chǎn)量的47%以上，創(chuàng)造了世界同類油田開發(fā)史上的奇跡。2007年全市實(shí)現(xiàn)GDP 1 822.4億元，同比增長(zhǎng)10.5%；地方財(cái)政總收入117.6億元，增長(zhǎng)38.6%；完成固定資產(chǎn)投資481.6億元，增長(zhǎng)25.2%；完成工業(yè)增加值1 506億元，增長(zhǎng)9.9%；生產(chǎn)原油4 169.8萬噸、天然氣25.5億立方米；石油工業(yè)、中直石化工業(yè)、地方工業(yè)分別實(shí)現(xiàn)增加值1 185億元、86億元和185億元，增長(zhǎng)4.4%、29.5%和35%；農(nóng)業(yè)增加值實(shí)現(xiàn)55.3億元，增長(zhǎng)3.9%。全市社會(huì)消費(fèi)品零售總額達(dá)到302億元，增長(zhǎng)19.7%。旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)總收入13.4億元，增長(zhǎng)13.5%。（資料來源：大慶市人民政府網(wǎng)）

2.大慶資源型城市產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)

產(chǎn)業(yè)分類嚴(yán)重向第二產(chǎn)業(yè)傾斜大。大慶市作為資源城市，第二產(chǎn)業(yè)所占比重高達(dá)85.33%。從大慶市工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，重工業(yè)所占比重大，工業(yè)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)中，輕重工業(yè)之比達(dá)到1.02∶98.98。

地方工業(yè)是推動(dòng)大慶發(fā)展的一支重要力量。近三年來，地方工業(yè)一直保持40%左右的增長(zhǎng)速度，形成了石化和農(nóng)產(chǎn)品加工、紡織、新材料、機(jī)械制造、電子信息“1+5”的接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，辟建了大豆產(chǎn)業(yè)園、精細(xì)化工園、皮革城、輕紡城、石蠟工業(yè)園、橡膠工業(yè)園、注塑城、塑編城等19個(gè)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，初步形成了產(chǎn)業(yè)集群。大慶三次產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重，由2006年的3.1∶85.7∶11.2調(diào)整為3∶85∶12；油與非油經(jīng)濟(jì)比例，由2006年的64.6∶35.4調(diào)整為61∶39；公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)比例，由2006年的84.5∶15.5調(diào)整為83.5∶16.5。

（二）大慶資源型城市發(fā)展中的政策缺陷

1.財(cái)力積累少，財(cái)稅政策支持不足

大慶是一個(gè)財(cái)政稅收體制很特殊的城市。大慶從1960年開發(fā)建設(shè)，到1983年一直實(shí)行政企合一的財(cái)政體制，地方政府的行政經(jīng)費(fèi)及文教衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)，城市建設(shè)和維護(hù)等開支全部由石油企業(yè)承擔(dān)。直到1995年，大慶市都沒有一級(jí)金庫，是作為省級(jí)收支的一部分進(jìn)行管理的。1996年起，黑龍江省對(duì)大慶市實(shí)行視同地市級(jí)財(cái)政管理，大慶市建立市級(jí)金庫，屬于市級(jí)的收入直接納入市級(jí)金庫，并從2005年開始納入中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。目前，大慶市本級(jí)債務(wù)金額已達(dá)50億元，相當(dāng)于市本級(jí)一年半的財(cái)政收入，現(xiàn)有的財(cái)稅政策并沒有表現(xiàn)出有力的支持作用。

2.油田儲(chǔ)采比例失衡，石油開發(fā)政策不足

大慶油田經(jīng)過40多年高速度和高強(qiáng)度開發(fā)，已經(jīng)進(jìn)入開采中后期后，油田開發(fā)已經(jīng)呈現(xiàn)出“三高、三個(gè)加快和三個(gè)到位”的狀況，即綜合含水高、采出程度高、剩余可采儲(chǔ)量采油速度高；水驅(qū)自然遞減速度加快、基礎(chǔ)設(shè)施老化速度加快、綜合含水上升速度加快；老區(qū)二次加密調(diào)整已經(jīng)到位、外圍油田增儲(chǔ)上產(chǎn)已經(jīng)到位、聚合物驅(qū)油規(guī)模已經(jīng)到位，使原本已存在的矛盾更加嚴(yán)重。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)政策缺口較大

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，石油經(jīng)濟(jì)占全市經(jīng)濟(jì)的比重仍在65％左右，地方財(cái)政收入75％來源于石油經(jīng)濟(jì)。在工業(yè)總量中，87%是石油石化工業(yè)，地方工業(yè)僅占9%。石化、食品、高新技術(shù)等接替產(chǎn)業(yè)還比較弱小，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力量有限?？傮w看，依舊是石油工業(yè)的“一柱擎天”。在體制機(jī)制上，大慶國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重占80％以上，中直五大企業(yè)占國(guó)有經(jīng)濟(jì)的90％以上。大慶區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素還不能自由整合，產(chǎn)品價(jià)格還不能完全由市場(chǎng)形成。大慶經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化程度還比較低，對(duì)外開放度也不高。這些問題與產(chǎn)業(yè)政策不健全有著直接關(guān)系。

4.生態(tài)破壞嚴(yán)重，環(huán)境政策缺失

作為典型的資源型城市，大規(guī)模、長(zhǎng)時(shí)間、高強(qiáng)度的石油開采等生產(chǎn)活動(dòng)，使大慶付出了沉重的生態(tài)代價(jià)。根據(jù)大慶市環(huán)保局提供的資料，油田開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境的損毀情況主要有以下方面：（1）地面水環(huán)境惡化；（2）地下水環(huán)境存在潛在威脅；（3）草原“三化”現(xiàn)象嚴(yán)重；（4）濕地面積日益萎縮；（5）土壤環(huán)境存在石油類污染。生態(tài)問題已經(jīng)嚴(yán)重危及大慶的可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)修復(fù)的任務(wù)十分繁重。

5.企業(yè)負(fù)擔(dān)重，就業(yè)亟需扶持政策

目前，中直大企業(yè)仍然承擔(dān)著公交、供電、供水、醫(yī)療衛(wèi)生、高等教育等社會(huì)服務(wù)職能，每年非生產(chǎn)性投入高達(dá)幾十億元，給企業(yè)造成了較大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。中直大企業(yè)尤其是中直未上市企業(yè)承擔(dān)了有償解除勞動(dòng)合同人員、油田退養(yǎng)家屬、待業(yè)子女等16萬人的管理和安置工作，每年需要支付管理和安置的相關(guān)費(fèi)用就有13億多元，而且還有大集體及離退休人員統(tǒng)籌和社保等歷史遺留問題需要解決。

二、大慶資源型城市轉(zhuǎn)型時(shí)期公共政策選擇的對(duì)策建議

（一）財(cái)稅政策

1.建立油氣資源勘探風(fēng)險(xiǎn)基金

目前，油氣資源的勘探費(fèi)用都由石油企業(yè)承擔(dān)，雖然油氣勘探能夠取得高回報(bào)，但同時(shí)也具有高風(fēng)險(xiǎn)，石油企業(yè)受成本限制因素的影響，能夠用于勘探的資金有限，在一定程度上制約了在新地區(qū)、新領(lǐng)域勘探的進(jìn)展，影響了石油資源后備儲(chǔ)量的增加。因此，建議國(guó)家有關(guān)部委在目前油價(jià)較高的情況下，盡快建立油氣資源勘探風(fēng)險(xiǎn)基金，從資金上加大支持力度，保證大慶所需勘探資金的投入，尋找更多的油氣資源，實(shí)現(xiàn)石油資源的戰(zhàn)略接替。同時(shí)，建議國(guó)家有關(guān)部委在大慶優(yōu)先實(shí)施“重大科技專項(xiàng)資金”，依靠科技進(jìn)步和技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)一步提高原油采收率。