社會救助的公平與效率分析

謝赟慧

摘要：社會救助作為社會保障制度的重要組成部分，是保護公民基本生存權利的主要內容，其實施原則主要以公平優先，同時注重效率。在現實生活中，社會救助的公平和效率損失也經常是同時發生的，公平和效率的損失造成了社會救助的資源浪費，同時也對受助者不利。

關鍵詞：社會救助；貧困；公平；效率

中圖分類號：C913.7文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)08-０099－03

社會救助是社會保障的“最后一道安全網”，也被視為保障社會安全的“最后一道線”，其目的主要是保障公民的最低生活需要，維護社會賦予人的基本生存權利。社會救助是一種純粹的國民收入再分配形式，受助者無須繳納任何費用。在現實生活中，通常實行的做法是：確定一個貧困線，凡是收入低于貧困線的人都可申請享受社會救助，因此，社會救助主要是針對貧困人口的社會保障制度。

一、貧困的界定及負面影響

什么是貧困？國內外學者有不同的見解。中國學者對于貧困的觀點側重于衣、食、住、行等物質生活困難。國家統計局課題組認為：“貧困一般是指物質生活困難，即一個人或一個家庭的生活水平達不到一種社會可接受的最低標準，他們缺乏某種必要的生活資料和服務，生活處于困難境地。”本文中貧困的含義沿用中國學者的觀點，側重物質生活困難，社會救助的對象也指物質生活較困難的群體。貧困不僅僅是貧困者的不幸和苦難，而且會給人類社會帶來很大的負面影響,具體表現在經濟、社會和政治三個方面：

第一，經濟方面。貧困是市場經濟失靈的產物，同時也嚴重影響了經濟的發展，阻礙了市場經濟高效率的實現。經濟學家經研究發現，窮人的邊際消費傾向大于富人的邊際消費傾向，由于貧富差距的存在使得社會消費函數低于正常水平，從而抑制了消費和投資的增長，阻礙了經濟總體發展。

第二，社會方面。貧困一直被視為危害社會不穩定的潛在因素，同時也很容易引發被迫犯罪等不健康現象。

第三，政治方面。貧困容易造成政治動亂，國際學者研究證明，如果一個國家的基尼系數超過0.4，將很容易發生社會動亂和政局的不穩定。

貧困所帶來的負面影響無疑增加了社會成本，進而對整個社會產生外部不經濟，影響社會運行的整體效率。通過社會救助可以緩解貧困帶給人類社會的負面影響，促進經濟發展，維護社會安定和政局穩定。

二、公平與效率的抉擇

效率與公平的抉擇一直困擾著很多學者，美國學者奧肯認為“這是最大的社會經濟抉擇”。在這個兩難的抉擇中，弗里德曼主張優先權交給效率，任何公平不能以犧牲效率為代價；羅爾斯主張公平優先，為了公平可以犧牲效率；奧肯選擇了折中的方案，要實現在一個有效率的經濟體中增進公平。他認為，效率與公平的妥協范圍是存在的，有些時候，為了效率就要犧牲公平，另外一些時候，為了公平就要犧牲某些效率。

社會救助的地位、目標以及性質決定了：在社會救助體系中，必須把優先權交給公平，以保障每個公民的基本生存權利，同時要盡可能的避免效率損失，這是社會救助的最佳抉擇。

三、誰成為責任主體更有效率：政府？還是私人慈善組織

政府是社會救助體系的責任主體，這在今天已經成為公認的事實，然而，這個事實仍然經常受到質疑：究竟誰成為責任主體更有效率：政府？還是私人慈善組織？

新自由主義者的代表弗里德曼認為，“最理想的途徑是私人慈善事業”，私人慈善事業完全可以借助市場的力量實現高效率，“而政府福利活動擴張的代價之一便是私人慈善活動的相應下降”。最后弗里德曼接受“私人慈善機構是不夠的”事實，從而承認了政府在社會救助中的行為。

政府在社會救助體系中的主導地位是不可動搖的，較私人慈善事業，政府具有以下幾點優勢：首先，政府承擔社會風險的能力較強；其次，政府可以運用法律、行政等強制手段通過稅收形式實現收入再分配，從而保證社會救助事業有充足的資金來源；最后，政府作為責任主體可以保證社會救助的長期性和穩定性。

當然，在現實生活中，也存在政府失靈的情況，特別是在缺少監督和監管的情況下，政府失靈尤為嚴重。但從總體上來說，政府成為責任主體使得社會救助具有穩定性。

同時，私人慈善事業的作用也是不可忽視的，在社會保障事業發展不完善的情況下，私人慈善組織或機構在社會救助中發揮著重要的作用，即使社會保障事業已經非常完善，私人慈善事業的補充作用也是必不可少的。

因此，高效率的社會救助體系并不是單獨強調政府的單方面主導作用，而是追求政府主導作用和私人慈善事業補充作用的協調，二者協調的社會救助事業才能發揮高效率。

四、社會救助中的公平和效率損失分析

美國學者奧肯形象地描述了再分配過程中的效率損失，即“奧肯漏桶”。奧肯認為，再分配過程中，有一個無法解決的技術難題：從富人那里征收的錢必須通過一個漏桶傳送給窮人，在傳送中，有一部分錢將不翼而飛，所以，窮人不會得到來自富人的全部的錢。簡單地說，如果政府從一個富人那里征稅100元資助一個窮人，但窮人得到的肯定少于100元。

作為一種國民收入再分配的制度形式，社會救助中的效率損失是不可避免的，效率損失造成社會救助定額資源的浪費，資源的減少又使得一部分貧困者被排除在制度范圍外，引發不公平，最終導致公平和效率俱失。社會救助中的公平與效率損失主要表現在五個方面，分別是：

1.哪種方式更有效：貨幣形式？還是實物補貼？

現在的社會救助一般采用貨幣形式，但這種形式也有一定的缺陷。

貨幣主義的代表弗里德曼認為，政府使用資金幫助窮人，給予現金比實物更有效。他主張貨幣形式，因為實物形式將選擇權從個人轉移到了政府手中，使得個人喪失了自由選擇的權利。弗里德曼認為，最典型的例子是公共住房，其在《資本主義與自由》一書中論述，政府為受助者提供公共住房實際上是一種家長主義的做法，政府“家長主義”地以為“被幫助者”需要住房比需要其他東西更迫切，這種援助導致個人不能將錢花在自己認為最需要的地方；同時，大量公共住宅區的出現還可能導致“社會標簽”。弗里德曼主張，最有效并且最主要的救助方式是貨幣形式。

固然，貨幣形式可以為受助者提供選擇的自由和權利，然而，如果僅僅以單一貨幣形式提供援助，是否會造成公平和效率損失呢？會不會背離社會救助的初衷呢？個人行為往往追求私人利益最大化，有時甚至對社會產生外部不經濟，而且現實中的個人在某些時候往往缺乏理性，在非理性思維指導下，很可能做出不正確的選擇。比如，如果政府以貨幣形式將教育救助發放到家長手中，家長是否會把錢真的用到子女的受教育方面？也許家長會認為其他方面的需要比子女的受教育需要更重要、更迫切，他們就會把錢用在其他地方，孩子的受教育仍然沒有保障，并且政府有可能再度把錢發給家長，孩子卻仍然沒有受到教育，這樣的惡性循環很可能繼續。這是一個可怕的無效率的也不公平的陷阱。另外，在變幻莫測的宏觀經濟形勢下，貨幣可能受到通貨膨脹的風險，遭遇貶值壓力。

總之，貨幣形式還是實物補貼，這是一個很難的選擇，但是，單一的貨幣形式或者實物補貼都會造成公平和效率損失，應該尋求二者之間的有機結合點，以實現公平和效率的最大化，具體可以：對于受助者的基本生存需要（如食物等）按市場價格折算，以貨幣形式發放；對于發展性需要（如醫療、教育等），可以直接通過實物、服務等形式為受助者提供援助，以實現初衷與現實的同一。

2.哪個更重要：尊嚴？還是受助？

社會救助雖然是社會賦予公民的一項基本權利，但是在具體的實施過程中必須經過一系列冗長的身份和收入調查，這些調查也被認為是對公民尊嚴的挑戰。然而，為了社會救助的公平，又必須進行這些調查。

奧肯指出，沒有人從內心愿意僅僅為一筆錢而接受令人感到屈辱的冗長調查，但他們實在沒有辦法弄到晚餐。這是關于究竟哪個更重要的艱難的心理斗爭。人們常說，尊嚴與救助不可共存，要得到救助必須以一定的尊嚴為代價。

為了盡可能維護公民的尊嚴，要求調查者必須有較高的專業技能和人道主義精神，將自己和申請者放在平等的地位，同時調查者應使用巧妙的盡量少涉及被調查者的方式，如走訪社區工作者、詢問被調查者的鄰居等間接形式獲得申請者的實際收入情況和生活狀況。

3.究竟誰應該被救助？哪些項目應該被救助？

貧困線的科學設定是社會救助的關鍵，社會救助制度規定，凡實際收入低于貧困線的個人或家庭都有權利享受社會救助，然而，怎樣得知申請人的實際收入是一個棘手的問題。在現實生活中，收入較高的人或者有一定收入的人為了領取救助金，一般采取隱形就業的方式繼續取得自己的勞動收入，同時他們想方設法擠入救助，占據有限的救助名額。這些人占據了救助名額，擠掉了真正需要救助的人，導致公平和效率俱失。類似的報道早已屢見不鮮，“富人領取救濟金，窮人依舊貧窮”的現象已經很多了。

到目前為止，似乎還沒有一個有效的辦法可以有效地解決這個問題。只有調查者盡可能公平、公正、仔細地從多渠道調查申請者的實際收入狀況和生活水平，才可能從一定程度上緩解這種現象。

我國設定的貧困線一般只從基本生活需求考慮，忽視了公民的發展性需要，將醫療、教育等排除在外。發展性社會政策的代表學者張秀蘭教授認為，發展需要的滿足有利于人力資本的形成，社會救助中發展性需要的缺失勢必造成不必要的人力資源損失。我國的貧困線應考慮將發展性需要包括進去，具體把醫療衛生和教育的需要納入貧困線，切實維護人的發展需要，這也是對人的一種尊重。

據報載，2008年國家扶貧辦公室草擬的扶貧標準已經考慮到了醫療和教育等發展性需要，他們的調整辦法是：將過去的底線提高至年入約為1 300元，新的標準一經確立，將使貧困人口由4 000萬增至8 000萬，更多的人得到發展性需要的保障。雖然1 300元不算太高，但在一定程度上考慮進了發展性需要，這也是社會救助事業的一個重要里程。

4.典型效率損失：貧困陷阱

和失業陷阱一樣，貧困陷阱也是效率損失的表現，是一種不良的社會問題。貧困陷阱主要是，由于領取社會救助金的收入與勞動的收入相差無幾或沒有差別，個人寧愿選擇不勞動而坐等救助金的效率損失現象。這種現象的產生是道德風險的主要表現，同時也是社會救助制度設計缺乏合理性的產物。

現階段，我國的社會救助主要沿用凱恩斯主義者的差額補助方法，補助額為貧困線與低于貧困線的實際收入之間的差額，這直接導致一部分人不愿意勞動而寄希望于救助金，也在一定程度上挫傷了社會工作積極性，損害了效率但并沒有促進公平。

為了解決這個問題，弗里德曼在《資本主義與自由》一書中提出了“負所得稅”方案，“負所得稅”方案是弗里德曼根據所得稅提出的創造性建議。所得稅規定，凡收入超過稅收起征點，個人應該向政府繳納稅收，負所得稅就是即收入低于一定水平，繳納負稅，即政府給予個人一定補助，用公式表達為：負所得稅=最低收入指標-（個人實際收入*負所得稅率），負所得稅值即為政府的轉移支出，負所得稅方案實行后，個人可支配收入=個人實際收入+負所得稅，在這里，個人可支配收入最終可以等于或超越最低收入指標，這使得有收入的人和收入高的人比無收入和收入低的人獲得更多的可支配收入，從而克服了差額補助的缺陷，激發了公民的工作積極性，在一定程度上減少貧困陷阱和失業陷阱所帶來的效率損失。

5.行政管理所帶來的效率損失

社會救助的再分配主要是通過政府完成的，前面已經提到過，在缺乏有效的監督和監管機制的情況下，政府失靈所帶來的效率損失非常大。在西方國家中，行政管理成本所帶來的效率損失很小，大約僅為稅收的0.05%。但是，管理過程中的主要效率損失不在管理本身，而在管理過程中的道德風險，特別是由此導致的管理者貪污、浪費、挪用、濫用等腐敗現象。

為了盡可能減少道德風險帶來的效率損失，需要建立專門救助基金，形成專款專用，同時建立一個良好的監督體制，實現社會救助機制運行透明化。

五、結語

社會救助的公平和效率問題一直是社會救助體系中受關注的核心問題，公平與效率損失不單單是受助者的道德風險引起的，更是制度本身的不足和缺陷導致的。解決社會救助的公平和效率損失更多的應該是設計一個科學合理而且讓國民容易接受的社會救助體系，建設有中國特色的社會救助體系是解決問題的關鍵。只有好的制度體系是不夠的，同時還需要一支高素質、有人道主義精神的專業社會救助工作隊伍，除此之外，一整套透明的監督、監控體制也是必不可少的。

也許，社會救助的公平和效率損失不能從根本上得到解決，但是科學合理的制度體系再加上高素質的工作者和公民的監督，問題將會得到很大的改善。

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The equity and efficiency analysis of the social salvation

XIEYun-hui

(Suzhou Science and Technology College,Suzhou 215011,China)

Abstract: The social salvage is the importance of the society guarantee system to constitute the part, is a main contents that protects the basic existence right of citizen, in fact principle mainly has the initiative with the equity, paying attention to the efficiency at the same time.In realistic life, the equity and efficiencies of the social salvage lose also is usually coinstantaneous, the loss of the equity and efficiency resulted in the waste of resources of the social salvage, also to the one who be subjected to help is disadvantageous

Key words: social salvation;poverty; equity;efficiency