３０年來中國國有企業產權改革的歷史分析

陳強勝

摘要：30年來，中國的國有企業產權改革經歷了“擴權讓利”、“兩權分離”、“建立現代企業制度與戰略調整”等階段，其產權的宏觀與微觀結構發生著歷史性的變化，完成了由“政府權威”到“企業權威”、由“計劃配置”到“市場交易”、由“戰略工具”到“法人實體”的跨越，這一跨越以市場化為方向，沿著“政府退出”與“市場進入”的路徑運行。

關鍵詞：國有企業；產權結構；變遷路徑

中圖分類號：F271文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)08-０024－04

中國的國有企業改革經歷了整整30年，是經濟體制改革過程中最困難和爭議最多最大的改革，而作為中國國有企業改革的核心和主要內容的國有企業產權改革，經歷著深刻的歷史變遷。

一、中國國有企業產權的變革歷程

從1978年開始，中國國有企業的產權改革根據每一時期的特點，可以分為以下幾個階段：

（一）擴權讓利階段（1978—1984年）。新中國成立之后，通過社會主義的“三大”改造、公私合營等確立了單一的社會主義公有制企業。企業的所有權利統一于國家（政府），企業靠行政命令、政治動員以及政府監督進行生產，雖然能在短期內起到一些正面效應，但隨著時間的推移，企業效益不斷下滑，且整體低效。為此，1978年12月，黨的十一屆三中全會公報指出：“現在我國經濟管理體制的一個嚴重缺點是權力過于集中，應該有領導大膽下放，讓地方和工農業企業在國家統一計劃的指導下有更多的經營管理自主權”。于是，中國開始了第一階段的國有企業改革，并以擴大企業自主權、推行經濟責任制和“利改稅”為主要內容。

（二）兩權分離階段（1985—1992年）。經過1978—1984年的圍繞企業自主權的改革，國有企業活力有了一定的增強。然而，由于許多擴權措施不落實，特別是由于這些改革本身的局限性，國有企業特別是國有大中型企業還沒有真正活起來，特別是1984年10月以后實行的第二步利改稅，由于所得稅率過高，影響了企業的積極性和發展后勁，以致造成了工業企業利潤從1985年8月至1987年3月連續20個月滑坡的嚴重后果。于是，中國開始了第二階段的國有企業改革，即以推行各種經營責任制、實行所有權和經營權分離為主要內容。

（三）建立現代企業制度與戰略調整階段（1993年至今）。1993 年11 月，黨的十四屆三中全會通過了《關于建立社會主義市場經濟若干問題的決定》，明確提出中國國有企業改革的目標是建立現代企業制度，并把現代企業制度概括為適應市場經濟和社會化大生產要求的產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的企業制度，要求通過建立現代企業制度，使企業成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體和市場競爭主體。隨后，國有企業大舉進行了股份制改造、戰略調整、“抓大放小”、改組改制、債轉股、MBO、股權分置、國企分紅等一系列改革。

二、中國國有企業產權的結構演變

在30年的變遷歷程中，中國國有企業的產權結構發生著歷史性的變化，我們可以從宏觀和微觀兩個方面來認識這一演變。

（一）國有企業產權的宏觀結構演變

1.國有企業產權宏觀結構調整的主要體現。（1）所有制整體結構的調整。改革開放后，特別是從1997年開始，通過所有制結構的調整，國有企業從許多領域退出，國有企業數量明顯減少，國有資本向大型企業集中。（2）產業與行業結構的調整。中國在推進國有企業產業結構戰略性調整中，以市場為導向，充分發揮市場機制在結構調整中的作用，努力使之適應國際國內市場的需求變化，滿足多層次多方面的需要，使經濟結構始終處于同市場需求相適應的具有活力的狀態之中。（3）地區發展之間的結構調整。中國東部地區的國有經濟比重在改革開放后有較大幅度下降，但中、西部地區的國有經濟比重仍然過大。所以，一方面要大力加強中西部地區非國有經濟的發展；另一方面，國家應減少在中西部地區建立國有企業，將對中西部地區轉移支付的資金更多地投向基礎設施建設。

2.國有企業產權宏觀結構調整的邏輯與原則。1999年9月，黨的十五屆四中全會強調:“從戰略上調整國有經濟布局，要同產業結構的優化升級和所有制結構的調整完善結合起來，堅持有進有退，有所為有所不為。”2003年10月，黨的十六屆三中全會指出，要“完善國有資本有進有退、合理流動的機制，進一步推動國有資本更多地投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，增強國有經濟的控制力。”有退才能有進，有所不為才能有所為，這是國有產權宏觀結構調整的邏輯。而國有經濟和國有企業的進與退要以增強國有經濟的控制力和主導作用為原則。這一原則的體現要堅持轉變兩種思想觀念: 一是控制力可以通過國有獨資企業來實現，更為重要的是也可以通過發展股份制經濟，借助國有控股和參股企業來實現；二是控制力可以通過保持必要的國有企業數量來實現，更為重要的是也可以通過優化國有企業分布和提高國有企業質量來實現。

3.國有企業產權宏觀結構調整的程度分析。在國有企業產權宏觀結構的變遷中，國有企業由“全面進入”轉向“有進有退”，由“主體”轉向“主導”，這對國有產權宏觀結構調整的程度，即國有企業戰略進退的程度提出了新的要求。就“進”來說，國有企業和國有經濟要逐步進到關系國民經濟命脈的關鍵領域和重點行業：如涉及國家安全的領域，國有經濟占壟斷地位；在基礎設施和基礎產業領域，國有經濟保持優勢地位；在國民經濟的支柱產業領域，國家支持發展一些大型企業和企業集團；在高新技術產業領域，國家加大國有資本的投資力度，推動其快速發展。就“退”來說，國有企業可以通過聯合、兼并、資產重組等形式，從大部分競爭性行業退出，這些領域主要包括:如城鄉居民日用生活，享受品生產領域；一般采掘，加工領域；商品服務業領域。當然，在國有企業的進退中要防止國有產權無節制退卻的傾向。不管在哪個行業，凡能搞好的國有企業就不該統統退出。

（二）國有企業產權的微觀結構演變

1.從“一元控制”到“多方治理”。計劃經濟體制下，中國的國有企業產權呈現出“一元控制”的特征。從外部關系來看，國有企業實際上只是政府行政機構的附屬組織，不具有獨立主體的地位，它的所有權和經營權都屬于國家（政府），兩權的高度統一是傳統國企外部產權關系的最明顯特征。從內部產權關系來看，企業屬于國家，由國家經營和治理企業，此時的國有企業產權結構模式是“一元控制”，即由國家（政府）完全控制。這種不合理的產權關系使傳統國企經營機制呆滯、僵化，窒息了企業的活力，企業職工的生產積極性、主動性和創造性不能充分發揮出來。為了扭轉以上弊端，黨的十一屆三中全會以后，拉開了國有企業改革的序幕。特別是黨的十五大提出，公有制的實現形式可以多樣化。公有資本不僅可以采用國有資本、集體資本形式，還可以采用國有控股、參股和國有企業或機構持股形式。國有企業逐步由“同質性”向“異質性”轉變，產權結構發生巨變，利益主體、行為主體、行為客體、行為目標等多元化，國有企業產權結構模式由“一元控制”向“多方治理”變遷。

2.從“利益獨占”到“利益均沾”。計劃經濟體制下，國家（政府）“一方獨大”，為了實現自己的戰略意圖，利益獨占，壓抑了各利益主體的積極性、主動性、創造性，再加上發展經濟的手段單一（主要通過行政命令）、主觀性強、長官意識重等一系列因素，致使經濟效益低。改革開放以來，通過建立市場經濟體制，各利益主體的經濟要求得到尊重，各利益主體的積極性得到提高，利益分配方式由獨享模式向均沾模式轉化。這一轉化主要是通過產權安排的兩種方式來實現的，即“界定”與“交易”。從某種意義上說，“界定”是“交易”的前提，但是僅有“界定”而沒有“交易”，產權就會固化；“交易”則是“界定”的優化。由于公共領域的存在，完全清晰的產權“界定”是不存在的，反復交易為產權的充分清晰提供了可能，為經濟效益的不斷優化提供了條件。當然，反復交易也有它的邊界，不可能無限。當交易成本等于收益時，交易將會停止。計劃經濟體制下，國有企業產權的安排只有“界定”這一種方式，產權全部為國家所有，是固化的，具有剛性特征，難以分解與交易，且利益由國家獨占；市場經濟體制下，國有企業產權的安排除了“界定”這一種方式外，還有“交易”，通過反復交易，國企各利益主體的責權利不斷清晰，且利益均沾。

三、中國國有企業產權的變遷路徑

通過對中國國有企業產權的歷史回顧，我們認為改革始終是按照市場化方向，沿著“政府退出”與“市場進入”的路徑運行的。

（一）從“政府權威”到“企業權威”

所謂權威指的是擁有控制他人行動的權力。如果行動者甲有權控制乙的某些行動，則行動者甲與乙之間就存在著權威關系。在計劃經濟時期，國家在國企中的權威地位達到頂峰。這一時期，國家政權幾乎是唯一的合法性權威，它努力把全部的政治、經濟、社會的組織、資源和活動置于自己的控制之下。在這種模式下，國家幾乎取代了市場與企業組織，整個社會如同一個辦公室或一個工廠，國企只是國家的生產車間，并且既是隸屬于國家的生產單位，又是國家統治機構的一部分。國企自身所擁有的權威極其有限，國家政權的權威幾乎替代了國企的權威。這一時期，國家與國企及國企職工的權威關系有如下特點：一是權威關系的強制性。權威關系是國家政權施加于行動者（國企及國企職工）身上的，并不取決于行動者的選擇與自愿，并且它是不可撤銷的。二是權威的主要目標是使具有不同利益的社會行動者服從。為此，通過最大限度地減小社會空間，形成使行動者服從國家權威的結構條件。此外，國家設置了完整的控制機構，通過這種制度化手段，對國企及其職工進行全方位的控制。三是對權威的限制弱。由于國家政權本身是支配者，作為被支配者的國企及個人幾乎不可能利用國家的力量或法律來限制與制衡國家的控制權。因此，傳統國企的產權制度是政府通過其權威來安排并運作的。

改革開放之后，國企開始了“放權讓利”式的改革。在實踐中，國企的每一項改革都是通過政府頒布的制度層面的政策來實施的。經過多年的努力，改革在界定政府與企業關系，削弱政府主管部門對企業的干涉，規范企業與政府收入分配方面有著很大的進步。特別是法律形式開始取代行政形式來確定政府與企業的利益分配關系的制度變遷進一步從制度上提升了企業的權威，為他們在今后實行承包制時與政府討價還價提供了更多的可支配資源。企業的權威度也在“討價還價”多次博弈過程中不斷提高，而這正是中國國有企業改革的內在邏輯線，其基本特征可以概括為將經營決策權和剩余索取權從政府逐步轉移到企業。隨著國家作為投資者的最終所有權和企業的法人財產所有權被嚴格分開，政府從身兼“裁判員”和“運動員”雙重角色逐步向一個股份持有者轉變，除了通過董事會間接體現其意志之外，無權干涉企業具體的經營決策。企業權威終于走上了前臺，并在企業中創造了一個實實在在的權威代理人階層，新興的權威代理人在漸進改革中獲得了部分資源配置權力，從而內生地推動了資源配置制度的改革。并且在利潤動機的誘發下權威代理人大多選擇了將歸其掌握的剩余更多地配置到受壓抑的勞動密集型產業中，使社會財富進一步增長。此間，市場每向前發展一步都削弱了政府在控制經濟資源上的優勢，使其所有者地位受到侵蝕并最終發生了動搖。因此，支撐著中國工業生產率上升的因素正是企業權威對政府控制權的接管。從比較優勢的角度來說，提高企業權威度的漸進式改革可以稱之為一種“帕累托改進”。

（二）從“計劃配置”到“市場交易”

新中國成立之后，建立了高度集權的指令性計劃經濟體制，這種體制在各個層級決策結構上，實行中央集權控制，國家按照計劃分配各種資源，將其集中到國家認定應優先發展的重點部門，國家通過各級行政機構對各部門和企業的經濟活動施加影響或直接下達指令，忽視物質利益的協調與刺激作用，實行“大鍋飯”式的平均主義分配原則，依靠行政力量貫徹經濟發展戰略，全部經濟活動都納入到計劃的軌道，企業行為基本不受市場信號的制約。國有企業只是政府的行政附屬物，企業的人、財、物、產、供、銷由政府計劃配置。企業既沒有獨立的利益目標，也沒有自主權，更不承擔經濟后果，只是被動地執行指令，完成產值指標。在這種情況下，企業生產什么、生產多少和怎樣生產都是計劃控制。企業主要根據非價格信號了解各種資源和產品相對稀缺程度的變化，并采取相應的調節方式。由于企業不承擔投資決策的責任，卻可以從中獲益。實踐證明，這種高度集權的計劃式資源配置體制嚴重阻礙了生產力的發展、科學技術的創新、社會經濟的進步當然也包括國有企業的效益，使資源配置的成本不斷提升，收益不斷減少，國家不得不尋求一種新的資源配置方式。

改革開放之后，中國開始建立市場經濟體制，逐步在市場交易中形成了以價格、供求關系和競爭三位一體的互動關系為基礎的經濟運行和調節的一套有機系統。在市場條件下，國有企業資源配置則遵循產權規則和信用規則，即國企資源配置的權力與其擁有的資產量、信用度成正比。為此，就需要通過對產權的界定和保護來確立排他性產權，不僅使國企能在市場上開展公平的現貨交易，而且可以與其他交易者締結具有法律保障的契約關系，形成多樣化的交換方式和財產轉讓方式。在市場經濟中，各種要素所有者的收入由要素的邊際生產率決定，即勞動所有者獲得工資收入，資本所有者獲得利息收入，土地（房產）所有者獲得租金收入，知識、技能和信息擁有者獲得其相應收入等。國企在給定條件下追求自身利益最大化，他們根據對成本與收益的比較，獨立地對生產什么、生產多少、如何生產等問題做出判斷和決策，并承擔相應的經濟后果，國企預算約束由軟向硬轉化。市場經濟作為合同經濟，所有從事市場交易的國企地位和機會在法律上都是平等的，他們在機會均等、公平交易準則的約束下，通過價格機制，自由地參與市場競爭，進行市場交易。實踐證明“市場交易”的成本與收益之比小于“計劃配置”的成本與收益之比。

（三）從“戰略工具”到“法人實體”

新中國成立以后，為了迅速實現工業化，擺脫經濟落后的局面，中國選擇了重工業優先發展戰略。雖然從理論上講，企業國有化并非是推行重工業優先發展戰略的唯一選擇，但卻因具有政府能最大限度地控制和配置經濟剩余，進而最大限度地實現政府的戰略意圖，以及易于操作、政治風險小和監督成本低等一系列優點而成為一項重要的制度安排。于是，國有企業成為了國家發展的戰略手段與工具，成為了具體發展目標的執行者。國有企業的產權是屬于政府的，服從國家的戰略決策，出色實現政府的戰略目標，是國有企業的神圣天職。雖然，企業有它本身的發展戰略，但企業的發展戰略必須服從整個國有企業的發展戰略，它是整個國有企業發展戰略的一個組成部分。在計劃經濟體制下，企業的生產任務由上級主管機關統一規定，企業所需的物資由物資部門統一調配，企業生產的產品由國家統購包銷，利潤由國家財政統收統支。企業的主要任務是完成和超額完成國家計劃。企業的管理主要是組織和協調生產過程的各個環節和各個方面，其中心是追求高效率的生產和最大的產出。

改革開放以后，國有企業進行了一系列的改革，國有企業的性質發生著根本性的改變，既是國家發展的戰略手段與工具（國民經濟的支柱），也逐步成為法人實體。一開始，為了增強企業活力，國家采取了擴大國有企業經營自主權、改革經營方式等措施，要求企業根據國家宏觀調控和市場需要去組織生產。企業對國家承擔經濟責任，同時在計劃、財務、物資、勞動人事、產品銷售等管理方面有了相應的自主權，在利潤分配上有相對獨立的經濟利益。企業生產什么、生產多少，首先考慮的是市場需求和產品在市場上的競爭能力和經濟效益。1984年黨的十二屆三中全會公報指出，經濟改革是“要使企業成為相對獨立的經濟實體，成為自主經營、自負盈虧的社會主義商品生產者和經營者，具有自我改造和自我發展的能力，成為具有一定權利和義務的法人。”1992年10月，黨的十四大明確提出：“通過理順產權關系，實行政企分開，落實企業自主權，使企業真正成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體和市場競爭的主體。”1993年11月，黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確提出要“建立適應市場經濟要求，產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度”，要求“企業擁有包括國家在內的出資者投資形成的全部法人財產權，成為享有民事權利、承擔民事責任的法人實體。”

四、結語

中國的國有企業產權改革經歷了“擴權讓利”、“兩權分離”、“建立現代企業制度和戰略調整”三個階段，其產權結構在宏觀和微觀上發生著歷史性的變化。在這一歷史性的變化中，政府通過政策、法律、法令主導著改革的方向和進程，充分地調動和利用國有企業、經營者、職工個人等利益主體的主動性、積極性和創造性，完成了由“政府權威”到“企業權威”、由“計劃配置”到“市場交易”、由“戰略工具”到“法人實體”的跨越。這一跨越以市場化為方向，沿著“政府退出”與“市場進入”的路徑運行。

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Historical Analysis on Property Rights Reform of Chinese State-owned Enterprise in the Past Three Decades

CHEN Qiang-sheng

(South-central University for Nationalities, Wuhan 430074, China)

Abstract: In the past three decades, the property rights reform of Chinese state-owned enterprise has gone through the phases of the disengagement of rights, segregation of two powers, modern enterprise system. The macrostructure and microstructure on property rights of state-owned enterprise happen to historical transformation, which has accomplished the span from government authority to enterprise authority, from plan allocation to the market trade, from strategic tool to legal entities. According as the market- oriented aspet,the span has moven from government secession to market entry.

Key words: state-owned enterprise; structure of property rights;change path