遼寧省國庫集中支付制度改革探析

馮曉旋　陳　巖

摘要：國庫集中支付制度就是對從預算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直至資金到達商品和勞務供應者賬戶全過程的監控制度。遼寧省進行國庫集中支付制度改革已有將近五年時間，改革的成效已經初步顯現，但在運行中也存在著諸多不足，因此，進一步完善遼寧省國庫集中支付制度對確保財政資金的安全和使用效率，增強財政在宏觀調控中的作用具有重要意義。

關鍵詞：國庫；集中支付制度；國庫管理；遼寧省

中圖分類號：F810.451文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)08-０133－02

國庫集中支付制度的基本含義是：財政部門在中央銀行設立一個統一的銀行賬戶，各單位的預算資金統一在該賬戶下設立的分類賬戶中集中管理；預算資金不再撥付給各單位分散保存；各單位可根據自己履行職能的需要，在批準的預算項目和額度內自行決定購買何種商品和勞務，但支付款項要由財政部門來進行；除特殊用途外，資金都要通過國庫直接支付給商品和勞務供應者。遼寧省根據財政部的規定并借鑒其他省、市的經驗，在資金所有權、使用權、財務自主權“三權不變”的前提下，開始了國庫集中支付制度改革的實踐與探索。

一、遼寧省國庫集中支付制度改革運行概況

2003年遼寧省政府辦公廳正式下發《關于印發遼寧省全面推進財政國庫管理制度改革實施方案的通知》。2004年9月，省直第一批試點部門啟動改革，實現了國庫集中支付。從各市看，14個市先后進行了國庫集中支付改革，鐵嶺市改革起步早，葫蘆島市推進改革力度大，撫順市推進改革進度快，瓦房店、莊河、調兵山、西豐4個縣進行了會計集中核算向國庫集中支付轉軌的試點。到2005年底，省本級一級預算單位已全面實施了國庫集中支付改革，市級啟動了國庫集中支付改革試點，取消了執收單位收入過渡賬戶。截至2007年底，省市兩級預算單位已全面實施了國庫集中支付制度改革，縣級改革也全面啟動，有30個縣（區）進行了會計集中核算向國庫集中支付的轉軌，全省納入國庫集中支付改革范圍共有3 900余家單位，累計支付資金891.6億元。

1.建立規范的國庫單一賬戶體系

（1）財政部門在人民銀行沈陽分行開設國庫單一賬戶（國庫存款賬戶）；

（2）財政部門在商業銀行開設零余額賬戶，在商業銀行為預算單位開設零余額賬戶；

（3）財政部門在商業銀行開設預算外資金財政專戶；

（4）經省政府批準或授權財政部門為預算單位在商業銀行開設特殊專戶。

2.規范支出撥付程序

根據財政國庫管理制度改革對支付管理的要求，按照不同的支付主體，對不同類型的支出分別實行財政直接支付和財政授權支付兩種方式。對工資性支出、購買性支出、轉移性支出和重點專項支出等由財政部門開具支付令，通過財政零余額賬戶，直接將財政資金支付到商品和勞務供應者或用款單位賬戶；對未實行財政直接支付的購買性支出和零星支出，由預算單位根據財政授權，自行開具支付令，通過預算單位零余額賬戶將財政資金支付到商品和勞務供應者或用款單位賬戶。

3.國庫集中支付系統與預算管理、銀行支付系統操作對接

一是與預算進行溝通協商，啟用了“e財指標管理系統”與國庫集中支付系統對接，實現了支付系統自動接收“e財指標管理系統”的數據，保證了支付系統的預算指標數據與預算處、業務處指標臺賬的完全一致。二是改革了銀行支付模式。改革初期，代理銀行辦理資金支付時，資金流和信息流分別從財政和銀行兩個支付系統運行，既易造成支付的資金流和信息流不一致的問題，而且存在代理銀行延緩實際支付而提前清算從而套取財政資金的風險。為有效解決這一問題，他們研究啟用了集中支付系統與代理銀行支付系統的接口軟件，實現了兩個支付系統間自動傳遞信息，不僅提高了工作效率，避免了手工錄入的差錯，而且使資金流與信息流完全同步，規避了支付風險。

4.制定具體的改革辦法，完善制度體系

為了貫徹和落實國庫集中支付制度，遼寧省財政部門制發了《關于進一步加強省直預算單位財政授權支付業務管理有關問題的通知》、《財政國庫集中支付清算備付金管理暫行辦法》等。為強化財政監督，制定了《關于進一步規范金融機構代理省級國庫集中支付業務的通知》、《遼寧省省級財政國庫集中支付銀行代理業務綜合考評暫行辦法》，并與人民銀行共同組織了對代理銀行代理業務的檢查，強化監督考核。為推進市縣改革工作，制發了《關于進一步推進和完善市縣級國庫集中支付改革有關問題的通知》和《關于縣級國庫集中支付制度改革的指導意見》等。啟動了鞍山和錦州兩市公務卡試點，印發了《遼寧省省級預算單位公務卡管理暫行辦法》，探索行政事業單位公用經費新的支付模式。

二、遼寧省國庫集中支付制度存在的問題

1.代理銀行責任與利益不對稱

代理銀行辦理此項業務收益少，人力、物力投入成本大，有時因時間等原因還需為財政墊款。商業銀行都是以追求利益最大化為目的，更多考慮的是自身利益，它們往往對超過銀行清算時間后接受的支付令沒有做到“見令即付”，以及“先支付、后清算”，不愿墊付資金，而是等到第2天才支付，致使用款單位的款項幾天才能到賬，既影響了資金支付效率，也影響了國庫管理制度改革的聲譽。其次，代理此項業務的手續費沒有統一標準，有的地方給，有的地方不給，導致商業銀行代理此項業務的積極性不高，同時又加重了財政負擔。

2.零余額賬戶管理不規范

根據《遼寧省省直單位財政國庫管理制度改革試點資金銀行支付清算辦法》的有關規定，財政零余額賬戶的賬戶性質為專用存款賬戶；預算單位零余額賬戶為單位基本存款賬戶；特設專戶為專用存款賬戶。由于部分預算單位的基本存款賬戶尚未撤銷，所以代理銀行只好將預算單位的零余額賬戶性質設為專用存款賬戶，這既與相關制度不符，又不利于人民銀行國庫部門對其實施統一管理監督。《遼寧省省直單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理暫行辦法》規定，預算單位零余額賬戶不得違反規定向本單位其他賬戶和上級主管單位、所屬下級單位賬戶劃撥資金。但出于追求自身利潤最大化的考慮，商業銀行往往為了維持優質客戶而縱容預算單位的一些不合規行為，對其提取現金、特殊劃款等要求會盡量滿足，因而會產生違規操作現象。

3.國庫集中支付系統軟件功能不夠完善

雖然遼寧省在信息網絡建設方面取得了很大的進步，但仍存在諸多不夠完善之處。如系統缺乏賬單的打印功能、按日期、金額查詢功能、檢驗預警功能等。另外，系統缺乏監測檢查功能，由于財政國庫集中支付系統與代理銀行自身核算系統沒有制約關系，代理銀行業務操作有很大的隨意性，使支出整個過程不能處于有效的監督管理之下，這必將影響財政國庫管理制度改革的快速發展。

三、完善遼寧省國庫集中支付制度的建議

1.由人民銀行取代商業銀行代理國庫集中支付業務

目前，遼寧省除鞍山市國庫集中支付業務由市人民銀行代理外，省級和其他市級、縣級業務均由商業銀行代理。零余額賬戶實行“先支后付”，這本身就不符合金融企業會計制度中“先收后支、不墊付款項”的結算原則。同時，商業銀行在承擔代理業務過程中也出現了諸多問題，因此，建議在有條件的地方由人民銀行取代商業銀行代理國庫集中支付業務。鞍山市通過在人民銀行設立國庫集中支付核算中心、在承擔預算執行機構部分職能的同時負責辦理國庫集中支付業務，財政部門也不用再為此設立專門機構。通過這種方式辦理財政資金支付，可以確保在預算單位的“零余額”賬戶授權額度內，由人民銀行國庫支付系統直接支付到供貨收款人賬戶，既不用商業銀行墊付資金，又確保了財政資金始終停留在國庫單一賬戶內。預算單位必須使用的財政資金，可以迅速直撥到項目單位和用款單位；對其中需要緊急支付的款項，則可通過人民銀行的大額支付系統直接將資金劃入收款人賬戶。對授權支付的資金，以前要通過財政國庫賬戶撥到預算單位最少需要2—3天時間，現在通過授權支付聯網系統撥到預算單位的“零余額”賬戶只需要幾分鐘。

2.完善國庫集中支付制度的配套改革，建立完善的監督管理和控制體系

首先，進一步細化關于對賬、手續費等事項的制度法規，明確違規罰則，使國庫集中支付業務做到有章可循、有益可獎、有誤可罰。其次，財政部門要加強對財政資金使用的監督，同時加強國庫支付執行機構的內部監督制約制度，定期對國庫支付執行機構的相關業務進行內部審計；審計部門要結合財政國庫管理制度的建立，進一步加強對預算執行情況的年度審計檢查，促進政府部門和其他預算執行部門依法履行職責。

3.加強信息網絡建設，完善國庫集中支付系統

從國際經驗來看，澳大利亞的信息網絡體系非常完善，財政部設有FIRM財政信息資源管理系統，各財政支出部門設有EPIC信息輸入控制系統，各支出機構設有AGECIES管理信息系統，聯邦儲備銀行設有RBA銀行會計核算信息系統，四大信息系統共同構成反映和管理政府財政資金支出運作的完整的信息網絡體系。加強信息系統建設，是對資金支付管理和監督的有效手段，用系統對超額支付予以控制，同時對代理銀行及預算單位的資金支付活動實行全過程監控，可以對發生的異常交易活動實現自動報警，發現問題及時處理，有效地規范預算執行。

參考文獻：

[1]馬海濤.國庫集中收付制度問題研究[M].北京：經濟科學出版社，2004.

[2]鄧海燕.論遼寧省國庫集中支付制度改革[J].當代經濟，2008，（6）.

[3]謝靖.國庫集中支付制度存在的問題及解決措施[J].財會通訊，2006，（4）.

[4]范仕良，陶再文.國庫集中支付制度改革中存在的問題[J]財會通訊，2007，（6）.