欠發達地區鄉鎮財政困境分析及對策探析

董　波

摘要：在取消農業稅后鄉鎮財政特別是欠發達地區鄉鎮財政面臨多重困境,主要包括財政收入減少、財權與事權不統一導致收支缺口逐漸增大和債務負擔沉重、農村公共品難以保障，要擺脫這些困境需要改革和完善現行的鄉鎮財政管理體制，加大對欠發達地區鄉鎮財政的轉移支付力度，化解欠發達地區鄉鎮債務，積極推進機構改革等，在當前國際金融危機的大背景下尤其具有現實意義。

關鍵詞：欠發達地區；鄉鎮財政；困境；對策

中圖分類號：F32文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)08-０141－02

農村稅費改革后特別是免征農業稅后農民負擔得到大幅度減輕，農民收入也逐年增加，農業和農村經濟發展得到進一步發展。但是，基層鄉鎮特別是欠發達地區卻出現了鄉鎮財力大幅下降、收支缺口增大的困難。鄉鎮財政是我國五級財政中的基礎環節，如何從體制、機制上化解當前鄉鎮財政困難，是當前建設社會主義新農村必須予以正視和解決的問題。

一、當前欠發達地區鄉鎮財政面臨困境

1.鄉鎮財政組織收入的職能弱化，財政收入明顯減少

在欠發達地區鄉鎮經濟結構單一、鄉鎮企業少、經濟效益差、工商稅收收入所占財政收入比例極低，由此導致在過去相當長的年份農業稅、特產稅成了欠發達地區鄉鎮財政的支柱，并且在稅收不能平衡預算支出的情況下可以依賴于“三提五統”、向農民集資、攤派來解決政府財力不足的問題，這部分收入主要依靠鄉鎮財政部門來組織征收。但是，隨著農村稅費改革的深入，農業稅、特產稅被取消，鄉鎮財政就失去原來預算收入的主要來源，也就幾乎喪失了直接組織收入的職能。在欠發達地區，鄉鎮財政收入主要依靠上級的轉移支付。雖然按規定取消農業稅后所造成的財政缺口的80%由中央進行轉移支付，省市兩級對剩下的20%的缺口進行填補，基層政府的財源好像不受影響，但實際并非如此，鄉鎮財政并不是農業稅減少多少就實際補足多少，在當前財政管理體制下，縣級財政發生困難時，層層截留很難避免，并且轉移支付是按基數核定的，沒有考慮增支因素的變化，因此，鄉鎮的可用財力十分拮據。

2.財權與事權不統一，鄉鎮財政收支缺口增大

上級政府往往憑借其體制制定權下放事權，但往往不給予相應的財力保證，使事權過多地沉淀在基層政府，以至最終形成財力日益向上集中，事權卻逐級向下移的局面。由于鄉鎮政府被要求承擔與其財權不相稱的大量事權，本應由上級政府提供的社會公共物品，如普九教育、公共衛生、鄉村道路等基礎設施投資的項目，一般都要求鄉鎮按一定比例配套資金，項目上得越多匹配的資金也越多。由于欠發達地區往往農村公共基礎設施薄弱，加之地域范圍廣、人口居住相對分散，按照社會主義新農村建設的要求，今后需要的投入配套資金也將更大，若仍然沿用原有的鄉鎮配套模式，鄉鎮財政收支缺口將會進一步增大。

3.鄉鎮債務居高不下，債務風險凸顯

在農村稅費改革前，由于上級的一些強制性的達標升級活動和一些領導干部不正確的政績觀，在基層搞一些“政績工程”、“形象工程”，結果耗費大量資金卻沒收到預期的經濟效果，加之農村和各項攤派不能及時足額收繳，造成鄉鎮財政收支存在著尖銳矛盾。為了完成上級下達的工作任務，各鄉鎮不得不超越自身財力向外舉債。大多數政府在借款時較同期銀行利率要高，鄉鎮債務也呈滾雪球般地逐年增大。農村稅費改革后取消了原來的各項農民負擔，切斷了政府的預期還款途徑，原有政府的各債權人為了保全自己的債權，采取種種措施希望能盡早收回給政府的借款，這嚴重影響了政府的正常工作，降低了政府的公信力，如何處理好鄉鎮債務問題是當前鄉鎮財政的一項十分迫切的任務。

4.農村公共品提供難以保障，服務型政府難以實現

農村公共產品和服務的有效提供對于改善農民的生產、生活環境，對于提高農民收入和穩定農村社會秩序具有重要作用。由于農村稅費改革取消了鄉鎮道路建設費、集資和村提留，鄉鎮道路的建設要求列入鄉鎮財政預算，而稅費改革大幅度地減少了鄉鎮財政收入，上級財政的支付量與道路修建所需資金相去甚遠，在保人員經費都存在困難的情況下，修建道路、農村水利設施建設、環境和土地治理方面的支出缺口很大。現在有的鄉鎮公路得不到有效養護，病險水庫得不到有效治理，居住環境得不到有效改善，這些都影響了服務型政府的實現，也影響了新農村建設的步伐。

二、欠發達地區鄉鎮財政解困的具體措施

1.改革和完善現行鄉鎮財政管理體制

農業稅和農業特產稅取消后，欠發達地區鄉鎮財政收入的主體地位被剝奪，完全依賴于上級的轉移支付和數量有限的稅收分成。因此，改革和完善現行鄉鎮財政管理體制已成當務之急。各級財政應當合理劃分收支范圍，堅持財力下傾，缺口上移，明確各級政府的權利和責任,逐步建立事權與財權相統一的鄉鎮財政管理體制。在保持鄉鎮預算管理權、資金所有權、資金使用權、資金審批權、鄉鎮債務債權不變的前提下，建立健全“分級預算、賬戶統設、采購統辦、票據統管”的“鄉財縣管鄉用”的新型管理模式，有效實現財政資金所有權、審批權與管理權相分離，強化預算約束，切實加大對鄉鎮財政資金使用的監管力度，規范鄉鎮政府收支行為，切實提高基層政府經費保障能力，改善縣鄉財政困難狀況，確保鄉鎮機構和鄉村組織正常運轉。

2.加大對欠發達地區基礎設施建設的轉移支付的力度

由于在欠發達地區基礎設施薄弱，尤其是交通、電力、通訊、自來水等基礎設施落后，農村市場商品流通成本增大，這在一定程度上抑制了農村消費，限制了城鎮的經濟發展。長期以來，欠發達地區形成了這樣一種惡性經濟循環：經濟發展落后—財政收入匱乏—基礎設施薄弱，而這些問題僅靠當地自身財力難以解決。如果向農民集資搞基礎設施建設會引起農民負擔反彈、農民收入下降、干群關系緊張等，不利于社會主義新農村建設。在當前國際金融危機大背景下，我國出臺了四萬億刺激經濟計劃，以減輕外貿需求轉弱對國內居民生產總值所帶來的負面影響，其中一項重要政策就是加快農村基礎設施建設。中央政府應充分利用這次機會應當加大對欠發達地區基礎設施的轉移支付力度，這不僅可以刺激農村這個潛力巨大的消費市場，拉動經濟增長，而且可以縮小城鄉居民之間的收入差距，促進社會整體的和諧，為欠發達地區經濟良性循環發展奠定良好的基礎。

3.采取各種措施努力化解欠發達地區鄉鎮債務

鄉鎮債務成為欠發達地區財政的一塊沉重包袱，這既有歷史積累下來的債務，也有新形式新條件的新增債務。要化解這些債務應當從以下幾方面入手：第一，因地制宜地發展適合本地的特色經濟，綜合開發農業資源，加快農業產業進程，培育支柱財源，增強欠發達地區鄉鎮財政的實力；第二，加強對基層干部的教育培訓工作，引導他們樹立正確的政績觀，嚴格控制各種達標升級以及評比驗收活動的開展，不對鄉鎮下達不切實際的財政收入指令性計劃；第三，開展鄉鎮債權債務的清理工作，對于賬內債權應當落實責任，加大清欠催欠的力度，對于一些閑置不需用的資產可報上級批準后進行公開拍賣，所得款項應當專項用于債務的清償，不得挪作他用；第四，欠發達鄉鎮在堅持自力更生的基礎之上，上級財政應當加大對基層財政的化債資金的轉移支付，確保基層政權的有序運轉；第五，在債務償還的先后順序上應當分清輕重緩急，優先解決農民群眾利益關系最直接、矛盾最集中的涉農債務，避免干群矛盾激化，而對于政府工作人員的獎金福利等方面的債務可以由鄉鎮有計劃地采取增收節支的辦法化解，同時要嚴格控制新增債務的發生。

4. 積極推進鄉鎮機構改革

各地應根據經濟發展條件、人口密度等科學合理地確定鄉鎮內設機構和人員編制, 對鄉鎮機構進行改革, 消除機構臃腫、人浮于事的現象, 提高工作效率, 減輕財政負擔。對于一些財政收支規模不大，人口不多的欠發達鄉鎮可以進行適當合并，并由合并后的新政府在此設立辦事處，從而在精減機構和人員的情況下最大限度為群眾提供高效便捷的公共服務。在后農業稅時代，鄉鎮機構進行改革至少應當考慮以下三點:一是“因事設崗”，即根據社會公眾的需要設定機構以及機構規模，以求以最低的成本來解決民眾解決不了或雖能解決但成本太高的事情，而不是根據上級管理的需要，一味地進行上下對口設置；二是鄉鎮政府要轉變政府職能，強化農村公共管理，集中做好基礎教育、農業科技推廣、公共衛生防疫、環境生態保護、社會治安、法律服務等公共品的供給，為農村經濟發展創造良好的環境；三是妥善處理在政府機構改革中被精減的原政府工作人員，政府應當為他們創造條件，鼓勵他們自主創業，也可以利用他們原在政府工作的優勢，支持他們到村社擔任干部，更好地為基層群眾服務。

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