內地省級政府副秘書長泛濫恐難治理

王騫

2009年4月20日，吉林省政府網站公布，吉林省政府已于3月31日決定，免去6名省人民政府副秘書長職務。這份任免文件特別提到，免去6位副秘書長職位的依據之一，是中組部、中編辦下發的《關于規范地方政府助理和副秘書長配備問題的通知》（以下簡稱《通知》）。

這份2009年1月12日下發的《通知》稱，目前部分地方政府配備助理、政府副秘書長過多的問題比較突出?！锻ㄖ芬幎?，各省區市政府原則上不配備省長（主席、市長）助理，省級以下政府不配備助理。縣級政府不設副秘書長，省級、地級政府副秘書長應根據工作需要明確職數，并嚴格按規定職數配備?！锻ㄖ愤€要求地方政府2年內清理完過多的助理和政府副秘書長。

2009年4月9日，中央紀委、中央組織部第一巡視組進駐吉林，進行為期2個半月的巡視工作。組長黃遠志巡視前稱，他們的主要任務，是對省級領導班子及其成員，尤其是黨政主要負責人的情況監督檢查，其中對選拔任用領導干部的情況檢查亦是重要內容。

吉林省政府的這份文件稱，此次免職決定的另一重要原因，是尊重進駐吉林的中央巡視組的意見。

副秘書長現象

吉林成為中央巡視組巡視對象，并率先響應《通知》，系因在減去6名省政府副秘書長前，吉林以16名副秘書長居省級機構副秘書長數量之冠，較該省7名副省長總數兩倍還多，此外，該省還有2名省長助理。

副秘書長數量亞軍為內蒙古自治區的15人，新疆因在2009年2月23日免去一名自治區政府副秘書長，目前以14名副秘書長而位居第三位。安徽、江蘇和甘肅則以副秘書長13人緊隨其后。

超過11名政府副秘書長的省區有上海、湖北。云南、廣西、福建。其他省份的省政府副秘書長設置則多在8～10人之間。而遼寧、貴州則以7個省政府副秘書長并列全國省政府副秘書長數量最精簡省份。

除副秘書長外，省長（自治區主席、直轄市市長）助理，山東、黑龍江和新疆各有4名，河南有3名，湖南、吉林和寧夏各有2名，河北、江蘇、江西、上海各有1名，其他省（市、區）未公布。

目前輿論較關注省級政府副秘書長數量繁多現象，實際上，大陸市級政府副秘書長、助理設置過多的問題同樣嚴重，而在縣級行政機構，則往往是政府辦公室副主任的帽子滿天飛，個別地方甚至有民營企業家頂著政府辦公室主任的頭銜。

2009年4月22日，大陸官方媒體《半月談》詳細披露河南省鄲城縣政府官員嚴重超標問題。按有關規定，鄲城縣各政府部門的官員配備應該是一正職下設三個或兩個副職官員，但是，該雜志記者在政府內部的電話號碼簿上發現，這個縣副職達到6人或以上的單位就有縣公安局、縣委辦公室等至少8個。

在吉林省宣布前述人事任免之后，中編辦對媒體表示，吉林省政府是《通知》發放后全國第一個開始“減副”的省份。不過，除吉林外，目前全國其他省份均無較大動作。除新疆免職一名副秘書長之外，媒體的公開報道中，只有山東省政府在2009年4月免去一名省政府副秘書長。

為何副秘書長繁多？

吉林“減副”之后，又有1名副秘書長自官方網站的名單中消失。目前的9人設置，被大陸官方學者認為較為合理。9位在職的副秘書長，除57歲的吳玉珩兼任省政府辦公廳主任外，其余8位的工作內容均為協助各副省長，聯絡協調相關部門、企業單位。這些副秘書長大多是在吉林省內從基層官員中選拔的干部，年齡在46歲至59歲之間，熟悉當地情況并且工作經驗豐富。

“每個副省（市）長，至少要有一個副秘書長協助工作，這些副秘書長必須工作經驗豐富，才能為副?。ㄊ校╅L很好地提供服務。”國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱認為，這一點在副省（市）長新上任時極為必要。

汪玉凱認為，政府設置的副秘書長人數多，其中一個原因或許是因為政務的確繁忙。由于吉林省政府方面在此次公布免職通告后極為低調，媒體無法了解剩余的9位副秘書長具體在何時，因為何事上任。

但依據上海政府網站的公開信息，上海的11位副秘書長中，似乎確有幾位完全是因事而設。如54歲的薛潮，2008年11月出任上海市政府副秘書長時，便開始兼上海對口支援四川災區都江堰的總指揮。而2007年出任上海世博局局長的洪浩，同時也是上海市府副秘書長。

但除此之外，出現眾多副秘書長的“另一個原因便是為了解決待遇問題”。汪玉凱說，由于目前政策上對副秘書長的數量并無明確規定，當一些干部的待遇問題無法解決時，多設幾個副廳級干部的副秘書長，往往會成為政府的解困之道。汪玉凱說：“即使是有明確編制限制的崗位，基層政府為解決干部待遇問題，導致的官員編制超標現象也依舊存在?！?/p>

副秘書長或助理是解決待遇的重要途徑，此現象并不限于地方，譬如2008年10月，央視一批名嘴轉到地方從政，其中張政掛新疆自治區副主席助理，王志任云南麗江副縣長，中央直屬機構的人員實現轉身，往往亦走這一路徑。

除去以上兩點，一些副秘書長或類似職位的設置，則只是因為掛上這個名頭，在對外和對內的工作中，因頭銜的權威性，便于開展工作。譬如鄲城縣組織部副部長鄧振華在接受媒體采訪時說，縣政府辦公室雖然有9個副主任，但真正在政府辦上班的只有三四個，其他幾個都是掛個號，戴個帽，并不參與日常管理工作?！跋窨h煙葉辦公室主任，如果不掛個政府辦副主任的頭銜，到鄉鎮去沒人理他，無法推動工作。縣委這樣做，主要是為了調動大家積極性，便于開展工作?！?/p>

在一些貧困省份，對掛名的需求更為迫切。一位政府工作人員舉例說，像某省發改委主任要到北京來找中央部委爭取投資，以省政府副秘書長的身份出面，和各方人士斡旋時，肯定會比頂著一個主任的頭銜方便得多。

“減副”前景恐難樂觀

多年來，大陸中央政府一直與地方為官員編制問題進行艱苦的“拉鋸戰”。為規范地方政府編制問題，2007年5月，大陸頒布實施了首部規范地方機構編制管理的行政法規——《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》。

2008年4月24日，中編辦在試點執行“三定”（定主要職責、定內設機構、定人員編制）的江蘇南通，召開“機構編制執行情況評估”現場會，中央編辦副主任吳知論認為是“機構編制管理方面的重大突破”。

但一位政論人士稱，地方政府副職人數設置過多，在制度上是因為在規范地方政府機構編制的法規中，并沒有就職位設定人數給出具體的限制，這就造成地方政府在執行規定時，擁有過度的自由選擇權。

雖然中組部、中編辦下發的《通知》可以被看作是對這些不健全法規的一種補充，但在《通知》中，并沒有明確各省份的副秘書長具體配額。

控制地方政府編制日益膨脹的根本難題在于，目前大陸各級地方政府事權高度集中的體制下，必然會隨著社會發展和多元，使政府承攬愈來愈多的管理任務，這勢必導致官僚機構日益膨脹臃腫。

而對政府編制待控制，目前只有來自上的、周期性的巡視檢查或整改，而無來自下的、時時刻刻的約束監督。在此前提下，無論是以“減副”等手段控制機構編制，或是明確“三定”，其效果均恐難樂觀。

中共建政以來，伴隨著事權的不斷增多，官僚機構日益龐大，雖然近些年來，歷屆政府履新時都提出精簡機構的工作目標，并勉力踐行，但于機構膨脹的趨勢而言，卻收效甚微，

此前，曾有過副書記的泛濫，副省長，副市長的泛濫，為控制機構膨脹，中央政府漸次推出過類似崗位的副職數目規定，而副秘書長的泛濫，實為地方為應對上級管控，新開辟出的一個通道。

關于此次“減副”，據中編辦負責人解釋，目前，機構改革的“底線”是不能超過原有編制的人數。雖有前述專家認為省級政府副秘書長9人比較合適，但多少合適，實際并無可靠的衡量指標，而“比較合適的9人設置”，實際上只是目前多數省份副秘書長的數字。

編輯 陳磊 美編 黃靜