《國防動員法》有望出臺

鐘堅

2009年4月20日，中國全國人大常委會開始就《國防動員法（草案）》進行首次審議，距該法被批準起草時間已間隔整整25年。

中共建政后，最早在1954年制定的《憲法》中，便寫入了戰時可發動國防動員的法律條款。但其后數次就國防動員進行專門立法的活動則顯得跌宕顛簸，屢因“不合時宜”被否決擱置，這在中國立法史上堪稱罕見。

梁光烈認為《國防動員法》對提升綜合國力、維護國家安全和發展十分重要。

在跨越兩個世紀、歷經中共三任核心領導層后，《國防動員法》才得以進入議事日程，中國國防動員體系建設至此方駛入正軌。中國國防部部長梁光烈在40月20日的人大常委會上就《國防動員法》進行立法說明時稱，制定一部具有中國特色的《國防動員法》，對于提升綜合國力、維護國家安全和發展十分重要，“可有效提高國家平戰轉換能力_保障完成軍隊多樣化軍事任務，維護國家安全的需要”。

中國人大常委會的議事日程均是被安排于兩個月一輪的例會之上，因此，《國防動員法》的首輪審議通過后，二審料會在本年度的6月進行。“審議法案一般必須要經過二審，如果二審審議通過的話，年底前可實施。”一位參與《國防動員法》起草的軍方國防動員問題專家向《鳳凰周刊》記者表示，按照中國的審議程序設置，《國防動員法》最多經歷三審，倘若三審之后仍然未通過該部法律，那就代表著《國防動員法》“有可能進入下一審議周期”。

在經歷25年漫長的等待之后，《國防動員法》的命運如何，現在仍無法知曉。

因改革開放而停滯

最初有關《國防動員法》的動議，實為當時中共戰略所迫。

上個世紀80年代前后，鄧小平提出國家重心轉向以經濟建設為中心的軌道，但之前一直施行的軍事戰略卻沒有作出相應調整，仍停留于毛澤東時代“早打仗，打大仗”的階段。“1979年到1985年間，正是全軍上下掀起軍事動員準備的高潮期”，北京軍事科學院軍隊建設部的一位專家稱，彼時的中共軍隊首先建立了軍隊內部動員條例，但軍隊動員涉及很多需要地方配合的問題，于是，逐步建立國防戰略準備制度的提議開始出現。

自1970年代末開始，中國軍隊陷入與越軍的酣戰之中，南北均遭受鄰國的軍事威脅。1980年代初期，中國軍隊內部的基本戰爭準備目標是動用“100萬軍隊打一年”，軍方為此進行估算，滿足這一準備需要的武器裝備消耗非常驚人，而相應的國防動員規模也相當巨大，由此，軍方提出需要盡快立法的問題。

但時值中國大陸改革開放初期，商品經濟開始浸潤國人心扉，原有的計劃體制發生重大改變。“高度集中的計劃經濟是最高效和最有利的國防動員機制，如果計劃體制繼續實行的話，中國所有戰略物質都是國家所有，無所謂國防動員困難的問題，大家也不會主動提出立法。”軍科院的專家稱，客觀上，改革開放體系的建立對中國國防動員帶來了前所未有的考驗。

1980年第五屆全國人大三次會議上，中國軍隊的11名代表率先提出議案：成立研究和擬制由平時轉入戰時的方案和計劃的組織機構問題。這項被列為第661號的議案，是人大代表首次對國防動員立法提案。但是直到1984年7月，國務院、中央軍委才批準起草《國家戰爭動員條例》（后改名為《國防動員法》）。

《國防動員法》從動議到批準起草，歷時四載，期間“因故停頓”，立法工作準備被束之高閣。

擱置十三年重推立法

《國防動員法》起草單位一——國家國防動員委員會綜合辦公室的一位負責人曾對大陸媒體稱，1987年送審稿形成時，國防動員沒有一個統管機構，在立法上存在技術障礙，這也是該法后來被“擱淺”的一個重要原因。

但該負責人稱，1987年《國防動員法》被擱置其中最核心問題是被認為不合時宜。

“部分領導，當然是高級領導，譬如副總理一級的人物看到這個動議后認為，當時中國剛提出改革開放，轉入以經濟建設為中心，需要對外顯示和平建設的姿態，這個時候立這樣一部法，會引起國際社會不好的反響。”前述軍科院的專家稱。

1980年代的中國還沒有專門的機構來支撐和維持《國防動員法》的起草。“當日，tAb就提出，通過立法先建立一個相應的機構”，這建議在8年后得以初步實現。1990年代初，當時主持起草《國防動員法》的國家計委國防司提出，應在國家層面成立一個相應機構，以便重新啟動國防動員法立法程序。

1994年11月，中國成立主管國防動員工作的議事協調機構——家國防動員委員會，該機構在中共中央、國務院和中央軍委領導下工作。該委員會的任務是實施國防動員，協調國防動員工作中經濟與軍事、軍隊與政府、人力與物力之間的關系等。

國家國防動員委員會主任由國務院總理兼任，副主任由國務院和中央軍委領導兼任，其成員包括公安部、財政部、鐵道部、民航總局等國家機關和軍方三總部負責人。國家國動委下還設立了相應機構。

“國動委的成立是重啟《國防動員法》的一個重要原因，因為它解決了國防立法的前提”，《國防動員法》起草小組有關負責人告訴《鳳凰周刊》記者，到1995年前后，大陸各省均已建立起國防動員機構，在此之后，各軍兵種的國動機構也隨之建立。

在爭議被擱置13年以后，《國防動員法》的起草工作終于進入第二階段。1998年12月，經中央批準，全國人大將《國防動員法》列入九屆全國人大常委會立法規劃。2000年8月，國家國防動員委員會批準成立《國防動員法》起草領導小組，此后，《國防動員法》起草班子正式組成。在廣泛調研的基礎上，自2001年1月起，《國防動員法》起草工作全面展開。

《國防動員法》實際是在2005年底便已經完成了起草工作。“2005年以后主要是協調各方作多次的細節調整和修改。”一位《國防動員法》起草組的成員稱，在《國防動員法》的協調修正過程中，好多單位就是不簽字，“配合得不是很順利”。

在和平時期，似乎很少有機會見到貌似龐大的國動委機構“發揮能量”。因為沒有法律的支持和相應順暢的體制，一些地方的國防動員機構更像是一個空殼。大陸某省一位在國動委任職的軍官抱怨稱，地方上很多單位并不買國動委的賬，“很多人都不知道我們是干什么的”。

建立國家安全體系框架

姍姍來遲的《國防動員法（草案）》被高層人士賦予更多的積極意義。1997年中國頒行《國防法》，2005年又出臺《反國家分裂法》，二年后制定的《突發事件應對法》，又授權解放軍、武警和民兵“參加突發事件的應急救援和處置工作”。

大陸一位學者認為，作為《反國家分裂法》的補充，一旦《國防動員法》審議通過并頒行，中國國防安全法制體系將臻于齊備，“國防安全法制體系建設將由此邁上新臺階”。

根據各國通行的國防安全規制，一國若進入國防動員階段，通常表明該國與他國已進入戰爭狀態或戰爭準備狀態。而國防動員則代表著國家所受安全威脅的等級，征集全部或若干資源應對戰爭，譬如民用車輛、船只、物資等，國防動員開始后，有關機構也可指令民營制造企業轉入戰時物資生產。這樣的征集帶有明顯的“強制”性。

負責起草法案的國家國防動員委員會綜合辦公室主任、總參動員部部長白自興，日前對《中國國防報》形容該法是“一部平戰結合的《國防法》”。該報稱，隨著中國經濟社會轉型加快，軍事斗爭準備的深入和保障軍隊完成多樣化軍事任務的增多，國防動員建設也面臨一些新情況新問題，而做好戰爭動員準備對現代戰爭的結局至關重要。

梁光烈則將《國防動員法》的三大功能具體描述為：在和平時期協調國防與經濟建設的發展;在緊急時期能應付突發事件;在戰爭時期則動員社會資源保障軍隊作戰。

2000年后，《國防動員法》二次重啟所涉及的起草單位有著龐大陣容，除去國家國動委成員單位均抽調專人參與之外，中共軍隊的智囊機構軍事科學院相關專家，亦受國家國動委委托承擔《國防動員法》的具體起草工作。

一部法律橫跨兩個世紀，經歷中共三代領導核心，足以顯示“這確實是中國一部重要的法律”。大陸《國防動員法》起草組專家表示，該法經歷的艱難曲折，反映了不同時期中國內在政治形勢變化的需要，雖然法律的制定與經濟基礎沒有直接的關系，但從目前條件來說，經濟基礎有利于國防動員，換言之，“如今是中國動員基礎或者動員建設條件最好的時期”。

中國的經濟現狀，為建立現代動員制度提供了良好的物質基礎條件。“現代的國防動員，不以物質基礎為轉移，但是當國家達到一定的物質基礎以后，能建立一個什么樣的制度，這其中的差別，非常巨大。”《國防動員法》起草組的專家稱。

編輯 陳磊 美編 黃靜