集體林權改革制度之思考

王春龍

摘要:2008年6月8日,《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》的出臺,標志著當前我國的林業及農地制度將發生重大轉變,其歷史意義堪稱繼30年前分田到戶后的“第二次革命”,其對促進農民就業增收、建設生態文明、推進現代林業發展產生了重大的現實意義。但同時也存在了諸如森林危機等不良現象,我們不能把林權改革神化,應當審慎地來看待這個問題。生產關系的變革是農村生產力發展的重要推動力,但同時也是造成各種社會問題的根源,從林權改革的出臺來看,人們更容易看到的是前者,而對于后者卻有可能估計不足。因此,審慎地看待當前林權改革的方向及實踐是相當有必要的。

關鍵詞:林權改革;森林危機;審慎;方向及實踐

新中國成立后,特別是改革開放以來,我國集體林業建設取得了較大成效,對經濟社會發展和生態建設做出了重要貢獻。集體林權制度雖經數次變革,但產權不明晰、經營主體不落實、經營機制不靈活、利益分配不合理等問題仍普遍存在,制約了林業的發展。為進一步解放和發展林業生產力,發展現代林業,增加農民收入,建設生態文明,國務院于2008年6月8日發布了《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》,標志著當前我國的林業及農地制度將發生重大轉變,其歷史意義堪稱繼30年前分田到戶后的“第二次革命”。但同時也帶來了一系列社會問題,我們需要審慎看待林權改革,探尋更為完善的林權改革方向。

一、集體林權改革的內容及意義

林權制度改革的核心是落實“四權”,即所有權、經營權、處置權、收益權;實現“三還”,即還山于民、還樹于民、還利于民,堅持五項原則,即先行試點、逐步推廣,以民為主、體現民意,先易后難、逐步推進,兼顧各方、合理分配,因地制宜、分類指導。改革的具體做法:一是明晰所有權,放活經營,確保收益;二是進行林權登記,發(換)林權證;三是完善流轉機制,規范流轉行為;四是完善配套措施,促進產業發展。

集體林權制度改革是穩定和完善農村基本經營制度的必然要求,是促進農民就業增收的戰略舉措,是建設生態文明的重要內容,是推進現代林業發展的強大動力。具體來講,體現在以下方面:

(一)集體林權制度改革是農村基本經營制度的重大創新和完善

中央做出全面推進集體林權制度改革的戰略決策,在保持集體林地所有權不變的前提下,將林地承包經營權和林木所有權落實到農戶,確立農民作為林地經營權人的主體地位,使農民真正擁有了林地的經營權、林木的所有權及處置權和收益權,做到“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”。這是農村家庭承包制度從耕地向林地的拓展和延伸,是農村基本經營制度的豐富和完善,是農村改革的又一個里程碑,必將極大地調動億萬農民耕山致富的積極性,實現農村生產力的又一次大解放。

(二)集體林權制度改革是全面建設小康社會的重大戰略舉措

全面推進集體林權制度改革,可以徹底解放山區的勞動力和林地生產力,極大地調動山區農民開發多年沉睡的山林,促進林木種植,林本經濟,木本糧油,竹藤花卉,森林旅游,生物質能源以及林產品經營加工等林業產業的大發展,全面提升森林經營水平和林地產出率,大幅度增加農民收入,必將對破解“三農”難題、建設社會主義新農村、全面建設小康社會做出巨大貢獻。

(三)集體林權制度改革是深入貫徹落實科學發展觀的偉大實踐

全面推進集體林權制度改革,構建現代林業體制機制,不僅可以充分釋放林業巨大的生態功能、經濟功能和社會功能,滿足社會對林業的多種需求,而且可以有效提升我國的生態承載力,有力推動生態文明建設和經濟社會科學發展。

二、不能神化集體林權改革

我國政府做出全面推進集體林權制度改革的戰略決策,決定把25億畝集體林地承包到戶,實現山有其主,必將極大地調動廣大農民耕山致富的積極性,實現我國農村生產力的又一次大解放,成為我國農村改革的又一座新的里程碑。但是,如果我們用生態的眼光來看,用農民權力的眼光來看,集體林權改革是不是真像想象的那樣,會成為一個既保護生態又實現農民增收,既保證我國林業產品的供給,又為未來生態復原奠定基礎的美好政策呢?

(一)照搬農業改革且一步到位,問題凸現

集體林權制度改革的思路來自農村。由于農業改革極大地釋放了農業生產力,帶動了我國改革的進程;政策制定者認為也可以用同樣的方法釋放“林業生產力”,刺激農民的致富能量和生態保護能量。農村耕地制度的變革過程,經過了30年的變革,主要分為三大步驟來進行,并且在這三大步驟的過程中,中央和各地還進行了無數的土地制度改革實踐,并對土地流轉等改革領域進行了謹慎的探索,并至今仍然在試驗之中,并沒有形成相對確定的政策制度。

然而相對于耕地制度的改革而言,林權改革幾乎是一步到位,遵循了《農村土地承包法》、《物權法》等相關法律對30年農地制度的所有改革經驗,并有相當大尺度的突破。《意見》決定,在5年之內于全國范圍內完成林權改革,而實際上,福建、江西、遼寧等試點省份在《意見》出臺之前已基本上完成了改革,浙江、云南、河南等改革力度較大的省份也接近完成,而大部分省市的改革都將在兩三年之內完成,換言之,林權改革實際上是要在幾年之內完成耕地制度改革幾十年來形成的經驗。而林權改革的另外一個引人注目的地方在于,改革的意見和方案明確鼓勵林權的二次流轉,并為此鼓勵搭建市場交易平臺及政府軟件,市場化的取向是相當明晰的,這一點,已經遠遠突破了耕地制度改革的經驗,在農地制度的改革上是驚險一躍。如果說30年來農村耕地制度的變革是一個漸進式的改革的話,那么,當前正在推行的林權改革,則是相對激進的一步到位式的改革。

林權改革堅持了30年來農村改革的基本方向,但是,卻與30年來漸進式的農地制度改革多有相悖之處。事實上,從已有的林權改革的試點和實踐來看,如此徹底的改革對農村社會所造成的震動是難以估量的。林權改革同時帶來的是林業資源進一步轉化為資金和資本,從這個意義上看,林權改革所帶來的經濟效益幾乎是必然的。而問題的關鍵還在于,從林權改革的實際操作過程來看,資源轉化為資金和資本,基本上依賴于市場機制的引入,大規模的資本進入林業領域幾乎是必然的趨勢。這一點,已經從林權改革的幾個試點省份典型如福建省的試點中看出來。《意見》強調了林權改革中初次分配的公平公正性,即均分到戶,但是同時規定落實處置權,鼓勵林地和林木的二次流轉,而相當多的試點地區在初次分配中就進行了招標的形式,把集體林權一次性地過渡到少數人手中,由此,造成的分配不均等后果已在《意見》出臺之時即已表現出來。在允許甚至鼓勵二次流轉的狀況下,林權的集中幾乎無法避免,這在事實上改變了30多年來農村社會的基本的生產關系,糾紛和矛盾也日益凸現。

(二)集體林權制改革帶來了森林危機

“還山于民,還樹于民”的林權改革,使得農民有了自主權,同時在經濟利益的驅使下也展開了大規模的“毀林種樹”運動,從某種意義上說“毀林種樹”似乎是一對矛盾體,但因為森林的獨有特點,使得這一對矛盾體得以并存。森林與農田是不同的,農田從農業誕生的那一刻起,就是功能單一的,其目的是為了某種單一作物的生產。為此,要把其他生物全部壓制、殺滅和拔除。而林業本來就具備多重效益,不僅具有經濟功能,而且具有十分重要的生態功能。用農業改革的方法去推導林業改革,以農業的方式來經營林業,使林業完全“農業化”,是用單一功能區的思維去經營混合功能區,實際上是犯了農業病,或者說是犯了經濟病。

1、令人擔憂的“全民種樹運動”。近60年來,我國的森林面積似乎在擴張,但同時,由于過度重視人工種植森林,導致人工純林的面積越來越多,天然森林的面積越來越少。一片森林要想有好的大樹,至少要有幾百年很少經受人類的干預,或者人類的干預不至于造成顛覆性的影響。但60年來,我國這樣的森林日益稀少,據統計報告顯示,我國國土上未受人類干擾的森林,只有5萬平方公里左右,是60年前的1/50左右。

造成這種結局的原因包括了政府的“為民做主”,統一轉讓林權;包括了林業集團的集體收購、開發;同時很大的作用還來自于農民“自發替換”。當林權到了農民手中,他們做的第一件事,一定是把所有可能替換的天然林都替換為人工純林,低矮一點的、交通便利一點的地方,種果樹等農業經濟林;交通不便一些的地方,種杉樹、楊樹等工業經濟林。

人工林正在全面快速地替換天然林,嚴重影響了我國的森林質量。無論是海南的農民砍天然林種桉樹,還是云南的農民砍天然林種橡膠,其結局是完全一樣的,那就是天然雜木林正在快速蛻變為經濟純林。某種程度上說,我國的生態惡化是砍樹造成的;從另一個層面上說,我國的生態惡化,可能恰恰是熱衷于種樹造成的。種,就意味著要對土地進行人工干預。種,就意味著要把你認為有用的物種強行安排到某個坑位中。種,就意味著為了保證你勞動的成果,得不停地壓抑其他的物種。

當前,以培育木材為中心的森林撫育、以工業原料林為目標的單一種植、以產量為導向的營林措施以及砍好留差的森林逆向選擇,導致了我國集體林區的森林不斷向人工化、單一化和低質化方向發展。

2、西雙版納的教訓。西雙版納堪稱我國熱帶植物王國皇冠上的明珠。不到國土0.2%的面積,卻擁有1/4的野生動物,1/5的野生植物,為生物多樣性保護的重地。西雙版納大面積種植始于20世紀60年代末植膠農場的大規模發展。到2007年,西雙版納10個大型國有農場有9個是植膠農場,橡膠種植面積150萬畝。這些農場幾乎全部是斧砍火燒熱帶雨林開墾出來的。到了90年代,隨著國際橡膠價格猛漲,橡膠產業呈爆炸式發展。一時間橡膠狂熱升溫,倒賣膠園,出售山林土地成為西雙版納最熱鬧的一道風景線。普通農民沒有能力投資就把自留山、自留地以低廉的價格賣給了膠園主。土地被炒作一空,膠園主將之全部開發為橡膠林。不法分子乘機蠶食國有林和集體林,出現集體毀林的惡性案件,數十年的大樹成片倒下。如今,從景洪到國境線的公路兩側全都是清一色的橡膠林。僅2000年以來,西雙版納新造橡膠林達300萬畝,全州植膠總面積從1988年的116萬畝猛增到615萬畝,其中很大一部分是新砍的熱帶原始林。這種發展勢頭所帶來的生態惡果“令人恐怖”。

大規模橡膠種植嚴重影響了西雙版納的氣候,近十年間平均溫度升高0.4℃-0.5℃,同時濕度降低。景洪市1954年霧日184天,2005年僅22天。橡膠林不僅無蓄水功能,反而需要大量吸水,每畝天然林每年可蓄水25立方米,保土4噸,而每畝橡膠林每年吸取地下水9.1立方米,并造成15噸土壤流失。許多村寨已經遭遇地下水位降低,泉水斷流,井水干涸。

生物多樣性的喪失更無法挽回,老百姓說“橡膠林上不飛鷹,下不走蛇”。有研究報告指出,人工橡膠純林的鳥類喪失70%以上,哺乳動物喪失80%以上。橡膠林內,沒有灌木,幾乎寸草不生,被生態學家稱作“綠色沙漠”!

三、集體林權改革制度的完善方向

林權改革要立足于森林本身的特點及其獨到的起承轉合作用,不能單單照搬農業改革的方法。因此,本文建議從以下方面來完善集體林權改革:

(一)立足生態保護,尋求林業改革自有的方式

林業不等于農業,將成功的農村土地聯產承包責任制移植到林業搞林權改革未必能成功。森林與莊稼完全不同。森林是一種復雜的生態系統,其自身所具備的社會、經濟和生態三大服務功能中,最重要的無疑是生態服務與社會服務的功能。對于我國這樣一個多山地高原、森林破壞嚴重、生態脆弱的國家來說,尤為如此。森林的經濟服務功能應從屬于生態服務功能,這同農業是大不一樣的。因此,將森林單純作為經濟開發利用對象,用經營農業的慣性思維來經營森林、經營林業是不符合森林生態規律的,也是不利于生物多樣性和生態保護的。

當前,林權改革對生物多樣性保護和生態安全的問題幾乎未作考慮。為此,建議將集體林區天然林的保護、恢復與改善列入林權改革的工作目標。

(二)不要輕率否定集體林和國有林制度

20世紀80年代以來,分山(林)到戶一直就沒有停止過,分山后因為濫砍濫伐而重新收歸集體的也不少見,沒有分而維持集體林體制的也有很多。現在如果還有保存完好、有保護性開發價值的大片山林,一般都是集體林或國有林。另外,正是因為江西等地有集體林存在,90年代江西農村村民自治組織基本上沒有發生負債,而湖北等地平均每個村發生了數十萬或數百萬元不等的村級債務。

隨著勞動力價格逐步上漲、城市化和國民對生態要求越來越高,很多山區都將封山育林——國有林區或生態保護區,這是大趨勢。人少山多、生態脆弱的地區,不是要分山(林)到戶,而是國家出錢逐步收購山(林)、轉移山(林)民,實施封山育林。

(三)國家不可將生態建設責任推給農民

政府不要以為,分山到戶了,山林“一分就綠”了,這在絕大多數地區是不可能的。政府應做好整體規劃,加大對生態公益林的保護力度,提高生態公益林的補償標準。

林權改革本應只針對集體商品林,但是由于木材價格攀升,將生態公益林改為商品林的呼聲日高,這是值得警惕的動向。列入保護的生態公益林,包括世界自然遺產地、自然保護區、國家公園、國家森林公園和風景名勝中的森林與林木,還應當包括少數民族的神山、龍山等自然圣境中的森林和林木。在像橫斷山脈和西雙版納這樣的生態熱點和生物多樣性極其豐富的地區,政府應將尚存的天然林盡可能多地規劃為生態公益林。不進行林權改革的集體生態公益林,農民有權優先享用其收益(如旅游和林副產品)。已經規劃的生態公益林,可建立由農民自己管護的自然保護小區,國家提高生態補償標準,或者學習美國大自然保護協會的經驗,進行保護權的轉讓(即購買“森林保護權”),讓農民從森林保護中獲得經濟收益。

(四)林權改革要因地制宜,與農村治理相結合,不可一刀切

很多地方的集體林是農村治理和公共服務的經濟基礎,切不要因為林改重要而否定了農村自治和公共服務的重要。在市場經濟條件下,農村治理和公共服務對一家一戶的小農而言,是可持續發展的必不可少的條件。林改一定要尊重農民自己的意愿,同時要尊重地方政府的決策權,各地對林業的功能定位可能不一樣,江西、福建是要通過竹林致富人民,西北、北京的林業可能是為了生態,因此,江西、福建的林改做法就完全不能指導北京和西北。林改不能由國家林業局直接決策和指揮,應該由地方政府自主改革。總之,林改不能像1982年“分田到戶”一樣,一刀切、一律化。分了就是“改革先鋒”,否則就是拖“改革后腿”。既不能用政治壓力搞改革,也不能編造神話誘導改革。

參考文獻:

1、集體林權制度改革的重大意義和基本原則[N].農民日報,2008-07-18.

2、集體林權制改革與森林危機[EB/OL].人民網,2009-05-08.

(作者單位:內蒙古大興安嶺興安石油公司)