淺議對看守所在押人員伙食供給情況的檢察監督

孫緒海

摘要:結合檢查工作實際,對看守所在押人員伙食供給的現狀存在問題的原因進行了分析,提出了加強對在押人員伙食給養的監督意見:明確看守所在押人員給養費占財政撥付經費的比例,調整看守所經費撥付標準和機制等。

關鍵詞:看守所;在押人員;伙食供給

中圖分類號:DF84文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)26-0259-02

看守所是羈押依法被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人、被告人的場所。同時,監管被判處有期徒刑在被交付執行刑罰前,剩余刑期在1年以下的罪犯和被判處拘役的罪犯。余刑1年以下的罪犯和判處拘役的罪犯稱為留所服刑罪犯,犯罪嫌疑人、被告人和留所服刑罪犯統稱為在押人員?？词厮鶕撝鴮υ谘喝藛T的羈押管理、教育轉化和深挖犯罪等重要任務。檢察機關依據有關法律規定在看守所設置檢察室,是為了監督看守所更好地履行監管執法職能,維護監管場所的穩定和保障刑事訴訟活動的順利進行。為了使在押人員的生存權得到良好的保障,每個在押人員從入所到出所期間的生活經費都由國家財政按規定標準予以撥付,并且在《看守所條例》中以法律形式加以固定。在押人員生活經費標準執行的怎樣,關系到在押人員的身體健康,關系到監管場所的安全與穩定,關系到在押人員的教育轉化,也關系到刑事訴訟活動的順利進行。因此,高檢院在2008年頒發的《人民檢察院看守所檢察辦法》中,將“沒有執行在押人員生活標準規定的”作為必須檢察糾正的違法情形之一。在開展監所檢察工作的司法實踐中,我們發現看守所普遍存在在押人員伙食供給過低,達不到公安部、財政部制定的《看守所經費開支范圍和管理辦法的規定》和《看守所在押人員伙食實物量標準》的規定標準。由于這些問題的存在,使在押人員的健康狀況和身體免疫能力普遍下降,導致在押人員產生了反監管的對抗情緒,不僅威脅到監管場所的安全,而且還嚴重妨礙了刑事訴訟活動的順利進行?，F結合駐所檢察工作的實際,筆者擬對看守所在押人員伙食供給的現狀、存在問題的原因以及如何對此類問題進行監督,談談自己的看法。

一、在押人員伙食供給的基本現狀及特點

(一)基本現狀

1.在押人員給養經費的主要來源。目前,看守所在押人員給養經費的主要來源有三個:一是政府財政專項撥款。許多看守所在財政撥款經費中用于給養開支的大約每人每月90元。二是看守所自籌經費進行補貼。大部分看守所均對外承攬勞務,組織在押人員開展各種生產勞動,生產勞動中的部分收入用于補貼因財政撥款經費中用于給養開支不足的部分,具體開支情況因看守所不公開,無法掌握。三是將伙食費的承擔變相轉嫁到在押人員身上。主要表現在:為了解決因經費投入不足致使在押人員伙食水平偏低問題,看守所經常制作、出售一些飯菜賣給在押人員,在押人員就用家屬或親戚朋友為其存入看守所的錢款自費選購,這些飯菜的價格都高出市場價格許多,這種伙食就是“高價加餐”。

2.給養經費的管理及制度執行情況。根據公安部、財政部制定的《看守所經費開支范圍和管理辦法的規定》,由政府財政撥付的在押人員給養經費的使用、管理應受當地財政、審計部門的監督。但據調查了解,當前看守所在押人員的給養經費不能直接撥付到看守所,而是先撥付到看守所的領導機關公安局,剩余的部分才能到達看守所。剩余部分給養費的具體使用和管理都是由看守所自行掌握,財政、審計部門只作程序性的監督和檢查。

3.糧油等給養物資的采購情況。看守所在押人員的糧油、蔬菜等物資都是由看守所派專人負責到當地市場采購或由個體經營戶供應,不經過政府采購中心統一購買。

4.在押人員的食物種類、數量情況?？词厮谘喝藛T的就餐均實行一日三餐制,提供給在押人員的食物種類和數量各不相同,極不統一。比較而言,供應給在押人員的食物品種較齊全的看守所不多,而供應食物品種單一、數量不足的看守所占大多數。除此之外,看守所均在元旦、春節、五一、仲秋、國慶節等重要節假日給在押人員加菜改善生活,品種各不相同,一般以豬肉為主。

(二)特點

目前,全國各地看守所執行在押人員給養費的情況存在很大差異,表現為以下幾個特點:一是給養費標準不統一。有的地方因財政困難一直執行原來的標準,有的地方因財政效益好就提高了標準;二是財政撥付經費的方式不同。有的將伙食費和衣被費、醫療費、公雜費一并作為在押人員給養費按人頭撥付,看守所其他開支費用另行撥付;有的則是把年初工作預算經費作為包干經費,到年底再根據羈押量的增加等情況追加撥款;三是看守所后勤管理情況各不相同。有的對外承攬加工業務,將創收所得的收入貼補在押人員給養費不足的部分,有的使用留所服刑罪犯種菜、喂豬等,用來改善在押人員的生活。

二、在押人員伙食給養中存在的問題

1.在押人員伙食種類及數量供應達不到規定標準,價格偏高。根據公安部、財政部下發的《看守所在押人員伙食實物量標準》的通知,每名在押人員每月平均供應食物的種類和數量是:大米17—20公斤、蔬菜10—20公斤、食油0.25—0.5公斤、肉類1—2公斤、蛋類或魚類0.5—1公斤。按照此標準,大部分看守所中,大米的供應有40%未達最低標準,蔬菜和肉類的供應有30%未達最低標準,蛋類或魚類有50%沒有進行供應。個別看守所每天給在押人員提供的午餐經常是咸菜和菜湯,極少提供蛋、魚和豆制品。肉類供應也達不到標準,少數看守所甚至半個月才給在押人員提供一次豬肉,導致在押人員的基本營養無法保證。另外,看守所出售給在押人員的飯菜價格由其自行決定,沒有物價部門的監督,致使由看守所制作、出售的飯菜和食品定價偏高,給在押人員及其家屬帶來較重的經濟負擔。

2.政府專項財政撥款不足。由于地區間財政狀況的差異,看守所在押人員給養費的財政撥付也不統一,市級看守所的撥款情況相對較好,縣級看守所的撥款情況則相對較差。如某基層看守所每月財政撥款是5萬元。該所每月羈押量平均在150人左右,扣除看守所應付的水電、冬季取暖、罪犯投送勞改等費用外,用于在押人員的伙食費平均每人每月90元,即使加入在押人員生產勞動收入補貼部分,每人每月也不足100元,與當地的市場平均物價相比嚴重偏低。由于財政撥款不足,本應由看守所向在押人員提供的日常生活用品只能由其個人購置。

3.伙食經費的使用管理不公開。雖然公安部、財政部對看守所經費開支范圍和管理辦法都有明確規定,但由于看守所性質特殊,其伙食經費的使用管理不公開、不透明,財政、審計、物價等行政執法部門難以對看守所的伙食經費使用、開支情況進行有效監督。

4.在押人員生產勞動收入在用于補貼其伙食開支時難以監督。根據公安部有關規定,看守所組織在押人員進行生產勞動,其收入應當用作補貼看守所經費不足部分。調查中發現,看守所組織在押人員開展生產勞動所獲得的收入究竟如何處理,其中有多少用于補貼在押人員伙食開支及補貼比例是否合理等問題,因看守所一直不愿意公開相關收支情況,使檢察機關對其無法進行監督。

5.伙食食品的采購及其使用缺乏監督。由于長期以來看守所提供給在押人員的所有伙食食品都是自行組織采購,對采購渠道、價格和是否真正用于在押人員伙食等問題,各地駐所檢察室在對看守所提出檢查囚款囚糧的開支賬目時,看守所只提供在押人員的伙食用量部分,對其他情況均不提供,無法進行監督。

三、加強對在押人員伙食給養的監督意見

為了保障在押人員的合法權益,保證刑事訴訟活動的順利進行,維護監管秩序穩定,對進一步加強在押人員伙食給養工作提出以下幾點監督意見:

1.明確看守所在押人員給養費占財政撥付經費的比例。雖然國家對看守所在押人員的伙食食物量有統一標準,但沒有明確在押人員的伙食給養費占財政撥付給看守所經費的比例,造成部分看守所的其他經費開支大于在押人員伙食給養費開支,容易從中滋生看守所挪用、擠占或侵吞、貪污在押人員伙食經費等違法犯罪現象,影響了在押人員伙食給養工作的正常開展。建議財政部門在撥付給看守所的費用中明確有關費用開支的內容、范圍和金額,保護在押人員的合法權益,防止發生職務犯罪問題。

2.調整看守所經費撥付機制和標準,增加財政撥款。針對目前各地看守所存在拔付經費標準不統一、撥款渠道不一致、數額差距較大,特別是基層看守所經費撥款嚴重不足等問題,結合看守所羈押量逐年增加、物價上漲等現實情況,原有的看守所經費撥付標準已執行多年,不適應現代社會發展的需要,應進行調整并適當提高經費撥付標準。建議由省級財政部門對看守所的經費開支進行一次詳細的調查研究,結合當前市場物價和在押人員數量重新核定看守所經費撥付標準和數額,并由地市級財政部門直接劃撥經費到縣級看守所,確保看守所財政劃拔經費的合理平衡。

3.加強對看守所經費收支情況的監督管理。目前大多數看守所都有通過組織在押人員生產勞動、對外承攬勞務和開設食堂、經營小賣部等收入,加上財政撥款,這些經費均由看守所自行掌握?，F行法律法規對看守所的專項撥款和其他收入使用范圍雖有規定,但沒有明確監督管理方式,也沒有列入檢察機關對監管活動監督的范圍,因而極容易導致對看守所經費的監督管理不到位。為此,建議有關部門對看守所組織生產經營收入的使用管理制定有關層報審批制度,對看守所經費實行“收支”兩條線管理,同時將對看守所經費的監督管理列入檢察機關對監管活動的監督范圍。

4.將在押人員伙食物資的采購納入政府采購范圍。針對目前大多數看守所自行決定在押人員的伙食物資采購,缺乏監督,建議對在押人員的生活用品和糧油等需要財政撥款開支的數量較大的物資,由政府實行統一公開招標,選擇固定供應商向看守所供應。

5.建立相應的給養費監督機制。建議財政部、公安部、高檢院聯合制定有關規定,明確財政、審計部門和檢察機關對看守所的各種經費收支情況聯合進行監督管理,對有關人員違法使用看守所經費或從中侵吞、貪污、私分有關款項的,依法追究其刑事責任。