行政不作為的概念界定

陳 文

摘要行政不作為分為具體行政不作為和抽象行政不作為。具體行政不作為是指行政主體在法定、約定或合理期限內負有法定或約定義務且能夠履行自己應盡義務的情況下不履行該義務的行為。抽象行政不作為是一個容易被忽略的基本概念,它是指依法享有行政立法權或者行政規范制定權的行政主體,在法定期間內不依法制定、修改或廢除某種具有普遍約束力的規范性文件,或者遲延履行該項職責,致使公民、法人、其他組織或公共利益受到損害的行為。

關鍵詞行政不作為概念具體抽象

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-385-01

對于行政不作為,我國法律體系中并不存在獨立的法律制度,只是零星的散落于幾部行政救濟法中,《行政訴訟法》第11條、《行政復議法》第34、38條,《國家賠償法》第4條。在過去一段時間內,因其消極、隱蔽的屬性,行政不作為一直沒有引起人們的重視,行政立法對行政不作為的規范也相對較少,對行政不作為的概念界定也沒有涉及,本文僅試圖做一個淺析。

一、具體行政不作為的概念

學界普遍承認行政不作為是相對于行政作為而言的。行政作為是指行政主體積極的行動,以積極的姿態履行法律規定或約定的義務,不履行法律規定或約定的禁止義務豍。行政作為不一定只是履行法定義務,界定為不履行負有的積極作為義務,這樣就包括了行政契約中的約定義務等。根據《新華字典》的解釋,“作為”有以下四種含義:(1)行為、所作所為;(2)建樹、成就;(3)可以做的事;(4)當做。可見,行政作為的概念中取的是第一種含義,那么對于行政不作為的定義該怎么界定才算準確?張文顯對“不作為”如此描述豎:不作為是指人的消極的身體活動,是行為人能夠履行自己應盡義務的情況下不履行該義務。依此,可以對行政不作為概括為:行政不作為是指行政主體消極的活動,是行政主體在法定、約定或合理期限內負有法定或約定義務且能夠履行自己應盡義務的情況下不履行該義務的行為。

二、具體行政不作為的特征

(一)行為方式的消極性

行政不作為實際上是行政主體權力和責任脫節的表現,是行政主體以權力為掩護消極的規避義務,主觀上表現為放棄行政職權,客觀上表現為不履行或拖延履行行政職責。

(二)性質上的違法性

一旦行政主體的行為被認定為構成行政不作為,此時的行政不作為必然違法,理論上講不存在合法的行政不作為。有些學者把行政主體履行不作為義務的合法行為歸為合法的行政不作為豏,無疑是不準確的。違法性是行政不作為的本質特征。

(三)社會危害性

違法的行政行為必然侵害公民、法人、其他組織或國家的合法權益。

(四)不為行政相對人附設義務

行政作為一旦做出,行政相對人即取得一定的權利或承擔相應的義務,在此行政作為依法變更、撤銷之前的有效期間內,行政相對人必須受到該行政作為的約束。但行政不作為沒有明確限定行政相對人的義務,因此,行政相對人不存在義務的羈絆。

三、具體行政不作為的方式

(一)對申請人不予答復

這是針對依申請的行政行為。行政主體在行政相對人按規定提供申請材料后,在法定期間既不進行辦理也不明確拒絕,無論申請人的申請事項是否合法、合理,行政主體均采取不予理睬的態度。

(二)拖延履行

行政主體在程序上已經受理了行政相對人的申請,但在實體上不作處理。

(三)拒絕履行

行政主體在程序上已經受理了行政相對人的申請,并在實體上作出了處理,處理的結果要么是明確拒絕相對人的申請,要么是沒有滿足申請人的要求。這兩種情況下要具體情況具體分析,因為行政作為也會出現這種結果,關鍵看行政主體是否負有法定或約定的義務而且在法定或合理期間內是否按要求履行了該義務。如果行政相對人本來不符合法律規定的要求,行政主體因而拒絕了相對人的申請或沒有滿足申請人的要求,構成的是行政作為;如果行政相對人本來符合法律規定的要求,行政主體卻拒絕了相對人的申請或沒有滿足申請人的要求,即構成了行政不作為。

(四)行政主體不履行或不按約定履行行政契約中的義務

行政契約所創設的行政主體的義務是客觀存在的,非因情勢變更或者公共利益的需要不得排除行政契約義務的約束,行政主體不履行此義務構成行政不作為。

以上討論的主要是具體行政不作為,與此同時,抽象行政不作為也在一定范圍內存在,它作為一種與具體行政不作為相對的方式,又有自身獨有的特點。一般說來,抽象的行政不作為是指,依法享有行政立法權或者行政規范制定權的行政主體,在法定期間內不依法制定、修改或廢除某種具有普遍約束力的規范性文件,或者遲延履行該項職責,致使公民、法人、其他組織或公共利益受到損害的行為。具體表現為某項行政立法的上位法規范已經制定,下級行政機關理應出臺相應的實施條例時,該下級機關不作為;某項行政立法的上位法已經修改或廢止,該行政立法理應適當修改或廢止時,行政主體的不作為;法律、法規授權制定行政規范時的抽象行政不作為以及情勢變更時的抽象行政不作為等。抽象行政不作為同樣具有消極性、違法性、社會危害性、隱蔽性等特征,與具體行政不作為最大的區別就在于它的公共特性,這是由抽象行政行為的本質所決定的。從法律后果來說,他侵害的也必定是公共利益。

四、結語

行政不作為可以進一步細分為具體的行政不作為和抽象的行政不作為,兩者雖然存在一定的共同之處,但不能用一個定義加以概括,畢竟它們在法律性質、構成要件和法律后果等諸多方面存在著差異,應分別研究、分別處理,在此基礎上才能構建科學完善的行政行為理論體系。