城市土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)對(duì)策

阮　卿

摘 要：憲法雖然規(guī)定城市土地所有權(quán)屬全民所有，但人民的這一權(quán)利并沒有得到具體的體現(xiàn)。本文中經(jīng)濟(jì)的角度提出了城市土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)對(duì)策。

Abstract:Although the Constitution claims that Urban Land-Ownership belongs to all people,but the right has not been a specific embodiment. This paper puts forward the countermeasures of realisation of urban land-ownership in economic sense.

關(guān)鍵詞：城市土地所有權(quán) 實(shí)現(xiàn)對(duì)策

Key words:Ownership of urban land；Countermeasures

【中圖分類號(hào)】F299 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-7069（2009）-06-0060-01

一、中國城市土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)狀

現(xiàn)行城市土地產(chǎn)權(quán)制度在明確土地的國家所有基礎(chǔ)上，實(shí)行所有權(quán)與使用權(quán)分離，即土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓制度。這一制度的實(shí)質(zhì)是土地所有者與土地使用者權(quán)利的分割，土地所有者將土地所有權(quán)中的占有權(quán)、使用權(quán)、部分收益權(quán)和部分處分權(quán)分離出來，僅保留部分收益權(quán)和部分處分權(quán)，組成土地所有者權(quán)利束。而土地使用者獲得占有權(quán)、使用權(quán)和部分收益權(quán)、部分處分權(quán)，組成土地使用者權(quán)利束。這一制度的確立，比較明確規(guī)定了我國城市土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基本內(nèi)容和土地所有者和使用者的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，改變了過去單一劃撥土地模式，促進(jìn)了我國地產(chǎn)一級(jí)出讓市場和二級(jí)轉(zhuǎn)讓市場的發(fā)育，土地使用權(quán)進(jìn)入了市場流轉(zhuǎn)，推進(jìn)了城市土地的優(yōu)化配置和城市建設(shè)。但是，在現(xiàn)階段國家作為城市土地的產(chǎn)權(quán)主體——全民所有權(quán)主體的代表, 在其內(nèi)部, 有幾個(gè)層次的委托——代理關(guān)系: 全體人民委托給人民代表大會(huì), 人民代表大會(huì)再委托給中央人民地方政府——具體落實(shí)到某一地方政府部門。這種層層委托——代理方式而形成的城市土地產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)還不能很好適應(yīng)城市土地利用方式的轉(zhuǎn)變。

二、中國城市土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)存在的問題

地方政府能否代表全民？我們認(rèn)為，地方政府并沒有很好地代表全民，使得土地所有權(quán)沒有得到更好的實(shí)現(xiàn)。

改革開放以來，我國關(guān)于土地的立法進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期。通過進(jìn)一步完善建設(shè)用地法律制度，確立城市土地國家所有制，頒布《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》，以及進(jìn)一步修改《土地管理法》，基本確立了我國土地法律體系的基本框架。

但是在不斷完善立法的過程中，當(dāng)前城市土地在利用時(shí)出現(xiàn)了很多問題。（一）土地未得到充分利用。例如：1.國內(nèi)很多城市仍然實(shí)施通過大量占用郊區(qū)和農(nóng)村土地的發(fā)展模式，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。2.地方地方政府為了獲取土地增值收益，“圈而不用”現(xiàn)象較為普遍。3.城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理，各類用地比例失調(diào)，產(chǎn)業(yè)用地比例過高，生活用地比例偏少。城市人均用地水平偏高，目前我國的城鎮(zhèn)人均用地為133平方米，超出國家標(biāo)準(zhǔn)（100平方米）33%。（二）收益權(quán)不真正為居民所有。對(duì)于城市土地，居民到現(xiàn)在也沒有實(shí)現(xiàn)自己在經(jīng)濟(jì)上的所有權(quán)，在居住用地方面（全民在經(jīng)濟(jì)上能夠?qū)崿F(xiàn)土地所有權(quán)的最直接之處），居民在購買居住房的時(shí)候支付了房地產(chǎn)商加在房價(jià)中的地租。

三、城市土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)的對(duì)策

鑒于全民、國家、地方政府在城市土地上是代理關(guān)系，全民的收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)有一個(gè)重要的基礎(chǔ)，即國家的收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)，國家收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)又以地方政府對(duì)城市土地的收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)為基礎(chǔ)。

首先應(yīng)該考慮的是地方政府對(duì)城市土地的收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)的優(yōu)化。這個(gè)階段的優(yōu)化可以考慮從如下幾個(gè)方面來進(jìn)行：

第一，健全土地價(jià)格評(píng)估制度；對(duì)于不同用途的土地制定更加細(xì)致合理的價(jià)格評(píng)估制度。對(duì)于城市土地，居民到現(xiàn)在也沒有實(shí)現(xiàn)自己在經(jīng)濟(jì)上的所有權(quán)，所以在給土地定價(jià)時(shí)，應(yīng)該按土地的實(shí)際用途區(qū)別定價(jià)。這里我們主要考慮居住用地，因?yàn)檫@是全民在經(jīng)濟(jì)上能夠?qū)崿F(xiàn)土地所有權(quán)的最直接之處。第二，合理確定土地供應(yīng)年期；第三，嚴(yán)格界定劃撥制的范圍，一切營利性的土地均應(yīng)納入有償使用軌道；第四，建立競爭性的土地供應(yīng)形式；第五，建立規(guī)范合理的收益體系；第六，建立城市土地增值回收制度；第七，建立土地資產(chǎn)流失的責(zé)任制度。

其次應(yīng)解決好各類委托代理關(guān)系

在土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)作用下作出合理有效的契約安排和制度安排。國家和全民、地方政府和國家之間的委托代理關(guān)系的優(yōu)化集中到一點(diǎn)就是委托代理關(guān)系中的激勵(lì)與約束問題。國家和全民之間的委托代理的優(yōu)化依托于一個(gè)良好的國家制度，我們著重研究用激勵(lì)和約束機(jī)制來優(yōu)化地方政府和國家之之間的委托代理關(guān)系。激勵(lì)可以分為如下幾個(gè)方法：1.政府官員的政績激勵(lì)。例如在對(duì)地方官員的政績測量方面加入連接城市土地和居民的一個(gè)指標(biāo)。2.建立一個(gè)對(duì)當(dāng)?shù)赝恋厥褂们闆r的居民滿意度調(diào)查體系，對(duì)做的好的地方政府及相關(guān)官員進(jìn)行頒獎(jiǎng)鼓勵(lì)。在約束方面，可以從以下方面進(jìn)行：1. 引入“競爭”機(jī)制。果如一個(gè)地方政府在當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)多次浪費(fèi)土地或是侵犯居民相關(guān)方面的利益，則這部分土地的處置權(quán)直接歸上一級(jí)，上一級(jí)管理不好就再歸上上一級(jí)。2.讓“調(diào)查體系”給與政府及政府官員輿論壓力。3.建立信息披露制，建設(shè)良好的信息溝通平臺(tái)，加快信息傳遞速度。4.相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。

最后建立地租基金，并納入城市保障體系

要體現(xiàn)清晰全民收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)，可以考慮將城市地租收入從龐雜的財(cái)政收支體系中單獨(dú)分列出來建立起城市地租基金體系。由于體系的對(duì)應(yīng)所有權(quán)人為全民，其運(yùn)作將比一般基金復(fù)雜，可以考慮將其納入正在逐步健全的社會(huì)保障體系來統(tǒng)一運(yùn)作管理。

為了使地租基金使用透明我們應(yīng)該首先采用先進(jìn)的技術(shù)措施建立全國統(tǒng)一的地籍信息系統(tǒng)，利用高科技手段對(duì)土地利用和管理活動(dòng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)檢測，根據(jù)這些信息建立一個(gè)全國統(tǒng)一的地租基金管理系統(tǒng)，明晰收益來源與基金流向。這個(gè)系統(tǒng)也有利于對(duì)地方政府的政績進(jìn)行公正評(píng)價(jià)，更重要的是它明晰了城市土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)意義上的實(shí)現(xiàn)。

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