大學制度創設中的“合法性”機制和效率機制

姚文兵

摘要：本文以“長江學者”特聘教授制度為案例，以組織分析中的新制度理論分析制度供給方和制度需求方的能動性，認為此案例體現了在現行我國大學制度創設中，組織追求制度的“合法性”機制和效率機制的雙重要求。

關鍵詞：制度； 合法性； 效率； 長江學者獎勵計劃

中圖分類號：D922.16文獻標志碼：Ａ

隨著高等教育大眾化、政府監管的加強和知識市場化的到來，追求經濟效率的動機與傳統大學中注重學術自由探索、忽視效率特點之間的矛盾日益突出。“長江學者獎勵計劃”特聘教授制度作為一項高層次人才培養的教育制度，沿襲了政府一貫的精英人才培養模式，借鑒西方教師聘任制度，在國內正式采用了教師崗位聘任制，實際上創設了我國高校教師任用體制的新的制度規范。

本文以組織社會學中的新制度理論研究中的“過程法”（process）分析特聘教授制度的建立和變化過程，認為該項制度體現了建立大學制度中追求“合法性”機制和效率目標的雙重要求。

一、“長江學者獎勵計劃”特聘教授制度的創立過程

1998年3月，第九屆全國人大會議上新一屆政府把科教興國戰略寫入施政綱領，隨即國務院成立國家科教領導小組。教育部作為領導小組的重要成員負責制定教育未來發展的戰略規劃，增加新的制度供給來滿足高層次人才建設需要成為教育部的政策議題。這時，香港愛國人士李嘉誠先生受科教興國政策的鼓舞，主動致電教育部，表示“要為教育發展做些事情”。當時陳至立部長和韋鈺副部長建議，做一個吸引和鼓勵優秀中青年大學教師的項目。雙方約定設立“長江學者獎勵計劃”項目，陳至立親自定名“特聘教授”[1]。國家財政部和李嘉誠先生及其領導的長江基建（集團）有限公司各投入6000萬元。此外，李嘉誠基金會還另捐贈港幣1000萬元，設立“長江學者成就獎”。教育部設立“長江學者獎勵計劃”辦公室作為執行機構，由教育部人事司和長江集團代表共同負責計劃的實施。7月13日，教育部印發了《高等學校特聘教授崗位制度實施辦法(試行)》、《“長江學者成就獎”實施辦法(試行)》。

特聘教授制度的實施辦法頒發以后，得到制度需求方的重點高校的積極響應。90年代末期，我國高等學校學科帶頭人和骨干教師隊伍正面臨新老交替的關鍵時期。青年教師已在高等學校占到很大比重，但中青年學術帶頭人緊缺的矛盾依然突出。據統計，1999年底，55歲以上的教授2.1萬人，占教授總數53.7%；40歲以下的教授僅0.4萬人，不到教授總數的10%。中國科技大學校長朱清時把這種局面總結為人才的斷層。類似“長江學者獎勵計劃”的一系列措施很有可能填補這一斷層，至少是在斷層間搭了一座橋。同時，10萬元的年崗位津貼，外加按照國家有關規定提供的工資、保險、福利等待遇，與當時大學教師月平均2000元左右的收入形成了巨大反差，凸顯了知識的價值。此外，作為一種全新的機制，“長江學者獎勵計劃”的制度內涵可以概括為“按需設崗、公開招聘、競爭上崗、合同管理”的用人機制和“以崗定薪、優勞優酬”的分配機制，為高校推動人事分配制度改革提供了制度范例。這些措施，獲得了制度需求方的認同和支持，首次崗位設定中，共有139所高等學校的687個學科提交了設崗申請。

特聘教授制度確立有三個標志。一是政治上的認同?！伴L江學者獎勵計劃”啟動以來，江澤民、李嵐清等黨和國家領導人非常關注，并就實施該計劃做過多次指示。1999年4月1日，教育部與李嘉誠基金會在人民大會堂聯合舉行了“長江學者獎勵計劃”首批特聘教授受聘暨首屆“長江學者成就獎”頒獎典禮。時任國務院副總理李嵐清等出席典禮，發表了重要講話。二是特聘教授在國家人才梯隊中地位的確定。1998年12月24日，國務院批轉了教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》，“長江學者”計劃列入其中第三項“高層次創造性人才工程”的“第一梯隊”。2001年，中央辦公廳、國務院辦公廳下發的14號文件《關于加強專業技術人才隊伍建設的若干意見》中也明確要求加大力度繼續實施“長江學者獎勵計劃”，積極推進優秀拔尖人才隊伍建設。三是聘用制度法律地位的確定。1999年，教育部發布的《關于當前深化高校人事分配制度改革的若干意見》（教人[1999]16號）和中組部、人事部、教育部2000年聯合發布的《關于深化高等學校人事制度改革的實施意見》（人發[2000]59號）中都更進一步明確了這一聘用制度的改革思路。截至2003年2月，在第一期工程中，共有114所高等學校的689個學科獲準設置特聘教授崗位，69所高校分五批聘任了495位特聘教授、43位講座教授。有6位優秀學者或科研集體榮獲“長江學者成就獎”，也有6位特聘教授在任期中被解聘。

總之，特聘教授制度滿足了高校對學科建設高層次人才的需求，開創了學術人員流動的新形式，也是教育主管部門進行高校人事制度改革的新的制度嘗試。

二、 “長江學者”特聘教授制度的“合法性”獲得

合法性機制是新制度主義理論的最重要的機制，起源于社會學理論中的概念。韋伯首先提出了這一概念并從經驗分析出發，提出了三種合法性的基礎。新制度主義在組織學領域的運用則更強調合法性的文化認知層面，即組織在認知層面上對合法性的主動建構。一種制度的建構與變遷都需要合法性，而這種合法性并非是自然形成的，它在很大程度上是自覺努力的結果。

按照制度理論的分析框架，“長江學者”特聘教授制度的“合法性”獲得來源于三個方面，即行政行為、學術規范和社會認知的“合法性”。

從強調制度“管理特征”的思路出發，制度被認為是規則體系或管理體系。作為制度塑造者的國家在制度供給中的力量不斷增強，更有可能采取強迫性機制或誘導性機制來追求自己的目標，通過科層制的安排將處理權集中在結構的上層。特聘教授不僅是人員的選拔，也是一次資源，包括人力、物力、聲望資源的再分配過程，從崗位設置、聘用程序到激勵、問責都有一整套完整的規定，這些規定賦予了政府在高等教育運行系統中的主導地位。我國教育行政機構具有管理高等教育的各種職能和權力,并要求高等學校內部設置相應的組織機構與其銜接,以貫徹其指令。大學以行政權力為中心的管理模式是與國家的高等教育行政管理體制相對應的。這個管理體制促成了高等學校內部的現行管理模塊的建立，它實質上是政府和教育行政部門的管理權力在高等學校內部的貫徹、執行和反映。作為資源高度集中的教育主管部門，為了減少資源分配產生的震蕩，必然會選擇垂直型的直接分配方式，行政權力運行模式中可控性強的特點正好與之匹配。因此，特聘教授制度運行中對規則體系的高度服從保證了行政行為的合法性。

特聘教授制度“合法性”確認的另一支重要力量來源于學術團體。在《實施辦法》中，特聘教授的條件缺乏剛性要求，很難操作，尤其是標志教師能力的學術產出難以用客觀指標加以度量和評價，因此，通過同行評價而形成的學術聲譽就成為影響學校教師聘用的主要依據。與外部強加的法律規范不同，學術團體為組織行為提供了道德框架，出于個體對他人的社會義務和對共同價值觀的信奉，學術團體維護了教師聘用制度中的學術規范性要求。

按照國外“同行評價”（peer review）的原則，教育部和李嘉誠基金會全權委托專家進行終審，聘請楊振寧、朱光亞、吳瑞、韋鈺、張存浩、孫樞等著名科學家和李嘉誠基金會代表成立了“長江學者獎勵計劃”專家評審委員會。在高等學校遴選推薦的基礎上，組織了由兩院院士組成的同行專家初審，“長江學者獎勵計劃”專家評審委員會會議審定。評審專家之所以愿意參加此類工作，有以下原因：首先是他們認同“同行評議”的責任和意義，把承擔這種工作當作是一種榮譽；其次出于該制度的吸引力和使命感。楊振寧教授回憶：“長江學者獎勵計劃”這樣的規模，這樣的支持強度，特別是著重于吸收海外的年輕人回來，這還是第一個。這對于全國的高校有極大的影響。……我從最早開始就參加了“長江學者獎勵計劃”的專家評審委員會的工作，所以對于它的操作非常了解。這些操作都是本著很公開、公平、公正的原則進行的，所以才有現在的結果。[2]面對著首次聘用將近70％的淘汰率，對學術權力自由運作的尊重和對大學使命的共同追求使特聘教授制度獲得規范性認同。

特聘教授制度的確立開啟了新時期我國教師聘用制的先河，同時也是吸收西方主要發達國家大學教師任期制經驗的結果。迪瑪奇奧和鮑威爾從社會認知中認知－文化過程的作用角度指出，制度的運行機制是“模仿的”，他們把制度化的過程定義為行為被重復的過程以及被自我和他人賦予相似意義的過程。[3]147-160 西方大學人事制度的基礎在于發揮人才的積極作用以及促進學術研究水平的提高。其特點：一是完善的競爭體系, 組織與學者之間以業績及附加價值的實績作為考核標準, 然后決定任用；二是大學教師的聘用已經制度化, 這有利于抑制庇護性移動、特殊主義、近親繁殖；三是大學不是以任用時的業績來自動決定以后的升任, 而是實施附加任期和契約期間的試驗性任用與觀察, 如果沒有學問生產性的實際成績, 就不能得到再任以及享受終身職的權利。兩種不同體制下相似的制度設計，體現了對大學共同的價值理念的認同。對大學而言，追求真理和追求卓越是其崇高的使命，決定了它對于應聘教師有較高的學歷和能力要求，以及對于具有很高的學術生產力和發展潛力的期望。這是產生社會認知合法性的基礎。

三、 “長江學者”特聘教授制度的效率目標

效率機制簡單地講就是用最少的投入獲得最大的產出，獲得利益的最大化。韋伯以建立科層制度為例說明了理性化組織形式在市場競爭中更有效率。新制度主義代表邁耶區分了組織面臨的技術環境和制度環境，組織不僅是技術需要的產物，而且是制度環境的產物。合法性機制與效率機制是對立的，即有效率并不一定滿足合法性機制，而滿足合法性機制也不一定有效率。

組織研究中的制度理論打破了理性行動者追求效率的模型，建立了不受利益動員過程驅動的組織和制度變遷的模型，說明了導致組織變遷與組織穩定的因果機制是建立在組織行動者共享的一種前意識“共享觀念”理解的基礎上，而與其利益無關。實際上，解釋本身包含了這樣一種隱含的假設：人和組織具有生存和降低不確定性的普遍利益，并基于這種利益而行動。迪馬奇奧將之稱為“形而上的悲情”，即在修辭上弱化利益和行動者。[4]所以，制度理論較多的關注制度同形，而對制度演變中的變異重視不夠，而這正是本文要揭示的。

特聘教授崗位制度體現了明確的效率導向，即采取超常規的措施，把有限的資源集中起來，對于最有希望在學術上取得突破、能真正對學校學科發展和科研創新做出重大貢獻的優秀拔尖人才給予支持。在借鑒西方大學學術勞動力市場聘用制度的基礎上，通過制度創新與完善實現制度的效率目標。

一是任期合同制。學術勞動力市場既有與非學術勞動力市場相同的地方，也有一些非學術勞動力市場不具備的特性。這種異同性決定了大學教師聘用制度，既要符合勞動力市場中的供求經濟規律，也要考慮教師職業的特殊性，從而達到滿足效率要求和制度（合法性）要求的雙重標準。[5]特聘教授制度通過嚴格的遴選制和明確的任期目標要求，既具有保護學術自由的含義，也具有提高大學效率的含義。二是考核機制。教育部于2000年制定并下發了《高等學校特聘教授工作考核評估辦法（試行）》，并采取了一系列措施對“長江學者獎勵計劃”特聘教授履職情況以及所在高校配套措施落實情況進行全面檢查。主要措施包括：請各使領館幫助了解、檢查應聘前在海外任職的特聘教授是否真正回國在特聘教授崗位上工作、在“長江學者獎勵計劃”主頁上公布特聘教授的上崗日期及承諾的工作時間、對特聘教授進行問卷調查和電話檢查、組織人員（包括聘請部分專家）到有關高校，對特聘教授到崗工作以及學校配套措施情況進行實地檢查等。三是制度的完善。由于特聘教授制度是優勢教育資源向少數學術精英傾斜，一些“搭便車”現象一開始就出現。少數學校未能真正認識“公開招聘”環節對于實施特聘教授崗位制度的關鍵性意義，在首批特聘教授招聘工作中未進行公開招聘，而是直接從校內選拔產生人選，或是在招聘廣告中公布的研究方向過窄，有因人招聘之嫌；部分學校在評審推薦時未嚴格按規定的條件和程序進行，照顧人際關系，搞內部平衡，極個別學校的評審工作中出現一些不正?，F象等等。[6]教育部下發《關于實施特聘教授崗位制度若干問題的意見》，對特聘教授不擔任實質性領導職務、在崗工作時間、考核、配套措施等問題做出補充規定，草擬了《特聘教授聘任合同（樣本）》及《講座教授聘任合同（樣本）》供高校參考。

四、小 結

組織分析中的新制度理論的核心命題之一是從“合法性”角度出發，把注意力比較多的放在組織被動的接受制度環境影響機制的探討上。但由于忽視了制度的行動者及其能動性，未能較好的解決制度再生產中的微觀動力機制問題。

任何新制度都不是憑空產生的，總是在舊制度出現重大危機時，作為原有制度的代替品或者修補品出現。本文案例的觀察表明，特聘教授制度的建立過程并不像迪馬奇奧和鮑威爾提出的是在外力影響下完成的，而是制度供給方從自身利益出發，主動設立的，因此很難完全用迪馬奇奧和鮑威爾的制度理論對這種現象進行有效的解釋。如果引入行動者和能動性概念，合法性機制與效率機制可以是不矛盾的。具體地講，從制度供給一方看，建立新制度的成本是昂貴的，要求高水平的利益和資源，學習西方教師聘用制度就成為為數不多的制度備擇。豪斯查爾德區分了組織間模仿的三種選擇性模仿模式，模仿不一定都是由合法性機制導致的，有些模仿和競爭效益有關。[7]對教育行政部門而言，制度設置的利益訴求表現為資源配置的控制權和在國家人才戰略中的職能地位；制度需求方的高校則通過競爭性資源的獲得和特聘教授的聲望地位贏得制度環境對其實際利益的保護。

比較長江學者和西方的教師聘用制度，制度的變異也是明顯的。最大的不同是，長江學者特聘教授首先被納入人才“梯隊”，被稱為是科研攻堅的“突擊隊長”，在《面向21世紀教育振興行動計劃》中列為高校人才金字塔的第一層次?！疤蓐牎笔侵袊贫然⒅髁x的一種組織形式，其基本價值信念是中國式的集體主義。[8]產生這種制度變異的原因在于，中國的改革是政府導向型的，政府是新制度供給的主體，不僅掌握制度資源，而且在制度建立中具有路徑依賴，即全國一盤棋，集中力量辦大事的集體主義倫理。在本案例的制度安排中，通過組織給予長江學者特別的培養和支持，創造各種有利條件使他們做出杰出成就，并給予特別表彰，正體現了集體主義倫理的優越性。這種制度安排的合理性和集體主義倫理的合理性要靠長江學者的學術產出來證明，這是引發效率機制存在和發揮作用的根本原因。

總之，與制度理論所預測的組織域中組織的被動行為不同，本案例反映了制度行動者主動構建自己的制度環境，其能動性在合法性機制和效率機制上充分地發揮和體現了出來。

參考文獻：

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（責任編輯吳勇）