糧食直接補貼政策研究進展

王偉新 田 波 彭 瑩

摘要通過分析國內(nèi)外關(guān)于糧食直接補貼政策的現(xiàn)有研究文獻,根據(jù)研究方法、研究內(nèi)容的不同,從糧食直接補貼政策的理論依據(jù)、實施效果、制約因素以及完善措施等4個方面進行了較全面的評述。

關(guān)鍵詞糧食直接補貼政策;功能定位;實施效果;制約因素;政策建議;展望

中圖分類號F320文獻標識碼A文章編號 1007-5739(2009)21-0340-03

糧食是關(guān)系國計民生的重要產(chǎn)品,是關(guān)系國家安全的重要資源。20世紀90年代末以來,我國糧食播種面積逐年減少,糧食產(chǎn)量波動很大,1998年產(chǎn)量為5.12億噸,2003年跌至4.31億噸。糧食產(chǎn)量的銳減,形成很大的糧食供需缺口,引起國家的高度重視。為刺激糧食生產(chǎn),我國進行了一系列改革,包括增加對農(nóng)民的生產(chǎn)和收入補貼、減免農(nóng)民賦稅負擔等。在國家一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策中,最主要的是將過去對流通環(huán)節(jié)補貼的做法改為直接補貼生產(chǎn)者,其中實施糧食直接補貼是我國糧食流通體制改革的重中之重。這一重大舉措引起國內(nèi)學者的極大關(guān)注,筆者在已有文獻的基礎(chǔ)上,根據(jù)研究方法、研究內(nèi)容的不同,對近年國內(nèi)外學者的文獻進行梳理并簡要評述。

1關(guān)于糧食直補政策功能定位的研究

1.1克服農(nóng)業(yè)具有弱質(zhì)性的需要

Theodore W. Schultz(1960年)指出,政府必須向農(nóng)業(yè)投資,對農(nóng)業(yè)實行支持政策,不僅要注意投向,還要對農(nóng)民給予指導和鼓勵。“一旦有了投資機會和有效鼓勵,農(nóng)民將把黃沙變成黃金。”速水佑次郎和拉坦的觀點是農(nóng)業(yè)與工業(yè)相比具有明顯的弱質(zhì)性,所以在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中,需要更多的扶持和投入,尤其是現(xiàn)代要素的投入。政府的農(nóng)業(yè)政策性投入是農(nóng)業(yè)投入極為重要的部分,農(nóng)業(yè)補貼顯得非常重要。在不完全競爭市場條件下,產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域存在著規(guī)模經(jīng)濟報酬遞增的現(xiàn)象。根據(jù)這一理論,Paul R. Krugman(1993年)認為,隨著工業(yè)化進程的加快,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村會出現(xiàn)凋敝,若不給予補貼,就會引起不可調(diào)和的城鄉(xiāng)經(jīng)濟矛盾。這就要求政府出臺相應(yīng)政策,“以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”,進一步推動糧食產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。韓喜平等(2007年)認為,糧食生產(chǎn)具有特殊性和弱質(zhì)性,對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實行保護是世界各國的普遍選擇,而我國農(nóng)業(yè)在整個國民經(jīng)濟中更處于弱勢地位;且近年來的糧食安全問題日益引起國家關(guān)注,在保證糧食安全的同時有效增加農(nóng)民收入,對整個農(nóng)業(yè)實施保護顯得尤為重要。

1.2減少農(nóng)村貧困的需要

Ragnar Nurkse(1953年)的貧困惡性循環(huán)理論表明,相對貧困的農(nóng)村地區(qū)由于存在人均收入低-資本稀缺-人均收入低的惡性循環(huán),因此獨立發(fā)展存在困難,需要國家制定相應(yīng)的支持政策,通過同時提高儲蓄率和投資率來擺脫惡性循環(huán)。這意味著國家要加大對三農(nóng)的投入,尤其是要積極考慮增加農(nóng)民的直接現(xiàn)金收入。阿德里亞諾(2005年)在討論取消農(nóng)業(yè)補貼會不會結(jié)束農(nóng)村貧困中談到,發(fā)展中國家有權(quán)對農(nóng)業(yè)實行補貼,因為這樣有助于他們消除饑餓和解決貧困,而農(nóng)業(yè)補貼中不對或很少對貿(mào)易產(chǎn)生扭曲的,無疑就是對種糧農(nóng)民收入的直接補貼。

1.3減少貿(mào)易扭曲的需要

Hennessy(1998年)指出,處于不確定性環(huán)境中,即使是同生產(chǎn)掛鉤的直接補貼政策也會改變生產(chǎn)者的生產(chǎn)決策。Teresa Serra等(2004年)認為同價格支持相比,直接收入補貼對一國貿(mào)易的扭曲程度較小,但是也能影響經(jīng)濟單位的決策。世界銀行農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學家Juergen Voegele認為,加入WTO后,中國應(yīng)效法歐洲部分國家,將補貼以直接收入劃撥形式給予農(nóng)民,用來改善生態(tài)環(huán)境,而不是考慮更多采用價格支持,因為價格支持的結(jié)果是對貿(mào)易造成扭曲,這不利于國際貿(mào)易的開展。柯柄生(2002年)認為價格支持措施扭曲市場價格信號,而且效率很低,而直接補貼措施是沒有爭議的“綠箱”政策。張紅玉(2008年)在對比了中外糧食補貼政策后得出結(jié)論,指出我國糧食補貼政策的目標應(yīng)該從增產(chǎn)轉(zhuǎn)移到增收上來,并從經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和與WTO國際規(guī)則接軌等方面闡述了對農(nóng)民進行糧食直接補貼的必要性。國內(nèi)外學者對于糧食補貼的功能定位研究主要經(jīng)歷了從要不要補貼到怎樣補貼的過程。這些研究不僅為我國的糧食直補政策尋找理論依據(jù),更為該政策的發(fā)展完善起到推動作用。

2關(guān)于我國糧食直補政策實施效果的研究

2.1從經(jīng)濟理論角度進行定性分析

從經(jīng)濟理論角度出發(fā),現(xiàn)有的分析主要是以糧食的需求-供給曲線為理論分析工具,同時通過福利經(jīng)濟學關(guān)于糧食直接補貼政策對糧食生產(chǎn)者、糧食消費者、經(jīng)營者和政府的影響以及社會總福利的損失與否進行分析。宋吟秋(1998年)利用經(jīng)濟學原理對我國糧食直接補貼政策進行了分析,認為直接補貼政策能改變糧食市場需求曲線的彈性、提高糧食產(chǎn)量。肖國安(2005年)認為現(xiàn)在的糧食直接補貼并沒有起到增加農(nóng)民收入的作用,因為糧食直接補貼政策實施后得利多的不是糧食生產(chǎn)者(農(nóng)民),而是糧食消費者。其原因是在市場經(jīng)濟條件下,商品的價格由市場關(guān)系確定,政府給予農(nóng)民補貼降低了糧食市場均衡價格,政府補貼通過市場價格的降低隱形給了消費者。同時,楊茂(2007年)認為在現(xiàn)有的市場機制條件下,糧食直接補貼政策也不能平抑糧食產(chǎn)量和價格的波動。

2.2從實證出發(fā)進行定量分析

由于糧食直接補貼的實施效果和可能存在的問題最終反映在糧食產(chǎn)量和農(nóng)民實際收入等指標的變化上,因此許多學者通過實地調(diào)研獲得數(shù)據(jù),并采用各種不同的定量分析方法進行了實證分析。

韓喜平等(2007年)運用糧食的生產(chǎn)函數(shù)和糧食的成本曲線、產(chǎn)量進行動態(tài)分析,以此來檢驗糧食直接補貼政策的產(chǎn)量效應(yīng),得出的結(jié)論是在政府支付同樣成本的情況下,實施糧食直接補貼政策比實施生產(chǎn)資料補貼政策在增加糧食產(chǎn)量方面更有成效。王立志(2006年)對齊齊哈爾市進行調(diào)查分析后認為,糧食直補政策實施在增加農(nóng)民收入、提高種糧農(nóng)民積極性方面具有顯著影響。陳薇(2006年)通過對河北省糧食直補試點縣的實地調(diào)查和個案分析,認為糧食直補在農(nóng)民中得到了認可,在對農(nóng)民種糧意愿的選擇上有一定的引導作用,但政策本身對糧食種植面積的影響很小,對農(nóng)民收入的貢獻甚微。肖海峰等(2005年)基于河南、山東、河北3省的調(diào)查問卷分析發(fā)現(xiàn),糧食直補政策較大地提高了農(nóng)民的種糧積極性,農(nóng)民對現(xiàn)行糧食直補政策評價較高,并且期望補貼標準在未來有較大幅度的提高。肖海峰等(2006年)利用PMP模型,基于河北、河南和山東3省5個縣340戶農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù),定量評價了從糧食直接補貼政策及各種補貼形式對糧食產(chǎn)量和農(nóng)民收入的影響,得出就當前的補貼標準來看,無論是按計稅面積補貼還是按播種面積補貼,糧食直補政策對我國糧食產(chǎn)量的影響都不大。隨著補貼標準的提高,農(nóng)戶糧食產(chǎn)量以略高于補貼標準提高的幅度增加。而從對農(nóng)民收入的影響來看,按計稅面積補貼的糧食直補對農(nóng)民增收效果明顯。

3關(guān)于我國糧食直補政策制約因素的研究

3.1資金來源問題

楊秀琴(2007年)認為我國糧食直補資金主要來自于糧食風險基金,來源過窄,地方財政壓力較大。陳薇(2006年)指出,由于目前糧食庫存量大,糧食風險基金大部分甚至是全部都占壓在超出庫存的利息費用上,直補資金籌措困難。

3.2補貼模式問題

李瑞峰(2006年)指出,我國目前糧食直補政策補貼類型紛繁復雜,各地區(qū)差異較大,而種類繁多的補貼類型表明我國糧食直接補貼政策目標界定不清,不利于政策的有效運作。楊光焰(2005年)認為各種補貼方式各有利弊,但在實際操作中應(yīng)確定主導的方式,否則補貼方式過多,各地自行其事,名義是因地制宜,實則會導致補貼過程中的混亂,補貼結(jié)果可能會偏離政策目標。陳正華(2009年)認為現(xiàn)行糧食直補標準過低,難以起到調(diào)動糧食生產(chǎn)積極性的作用,在比較利益的驅(qū)使下,一些農(nóng)民棄糧種經(jīng)濟作物,或外出打工。基層政府也多強調(diào)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,較少考慮糧食種植面積。王金暉(2007年)指出由于目前補貼金額較小,對糧食安全的保障作用不明顯。楊秀琴(2007年)認為我國目前財力有限,各地對農(nóng)民的直接補貼強度太低,對促進農(nóng)民增收實際效果不明顯。林弓長(2008年)指出因各地采用不同的補貼方式,具體補貼標準出現(xiàn)較大差異,而且各地還普遍存在補貼標準確定主觀隨意性強、不穩(wěn)定等問題。

3.3補貼效率問題

陳薇(2006年)、王立志(2006年)分別通過對河北省和黑龍江省齊齊哈爾市的調(diào)查分析認為,在糧食補貼工作中,工作人員的工本費用過高,加大了補貼成本。葉慧等(2006年)根據(jù)各省糧食直接補貼的相關(guān)數(shù)據(jù),利用DEA模型從“制度效率”和“規(guī)模效率”兩方面研究補貼效率,結(jié)果表明:我國糧食補貼制度效率普遍不高;各省市補貼制度效率存在較大差距;補貼無效率的區(qū)域多集中在糧食主產(chǎn)區(qū),且普遍表現(xiàn)為規(guī)模效益遞減。

3.4政策落實問題

吳成福(2006年)認為在直補過程中,部分地區(qū)按照耕地面積而非糧播面積計算直補金額,農(nóng)民及時在耕地上種植經(jīng)濟效益比較高的經(jīng)濟作物,同樣也能領(lǐng)取直補款。這樣,就挫傷糧農(nóng)的生產(chǎn)積極性,達不到政策的預(yù)期效果。陳正華(2009年)在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),在按照既定種糧面積補貼方式中,有的地區(qū)拿補貼的面積多,但實際種糧面積少,糧食補款對農(nóng)民按種糧面積兌現(xiàn),將直補的差額資金挪作他用。林弓長(2008年)認為現(xiàn)行補貼方式透明度差,補貼資金很容易被截留、挪移,造成政策落實不到位。

4關(guān)于我國糧食直補政策政策建議的研究

4.1 分析政策中存在的實際問題,完善我國糧食直接補貼政策

針對諸如補貼方式、對象和范圍復雜,補貼標準過低,補貼標準確定隨意性強,補貼方式地區(qū)差異大,政策落實不到位等當前我國糧食直接補貼政策存在的普遍問題,吳成福(2006年)建議應(yīng)該構(gòu)建農(nóng)業(yè)收入支持體系,建立監(jiān)督機制,提高政策的執(zhí)行效率等;王金暉等(2007年)建議將糧食直補政策與農(nóng)業(yè)保險結(jié)合起來,逐步變糧補為農(nóng)業(yè)保險也是解決農(nóng)業(yè)直補政策存在問題的可行方式;陳薇(2006年)、王立志(2006年)提出完善改進糧食補貼政策體系,努力建立長效機制,提高政策的整體效能,補貼標準應(yīng)適當穩(wěn)定,提高到能補償農(nóng)民種糧成本并能保證適當收益的水平;楊光焰(2005年)建議合理確定糧食直補標準,建立產(chǎn)銷區(qū)間的直補資金轉(zhuǎn)移機制;楊秀琴(2007年)提出拓寬糧食補貼資金來源,加大補貼力度,并認為直接補貼不能代替保護價,應(yīng)將其與價格掛鉤的不固定補貼相結(jié)合,并把糧補與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合,以更好地發(fā)揮糧食補貼政策的作用等;趙德余(2004年)、李瑞峰(2006年)認為在政策設(shè)計上應(yīng)加強中央宏觀調(diào)控,形成穩(wěn)定的政策體系,防止地方差異過大和地方保護主義,不斷改進各種糧食直接補貼方式,警惕糧食直接補貼政策的目標沖突。

4.2從宏觀經(jīng)濟角度分析并完善我國糧食直接補貼政策

很多學者在評價糧食補貼政策的效果時,僅在糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)民種糧積極性等方面進行簡單評價。陳明星(2007年)建議應(yīng)以綜合效率作為糧食直接補貼政策的基本原則,確保糧食生產(chǎn)支持的總體水平,提高糧食生產(chǎn)支持的綜合效率。針對有些學者提出的將我國目前實行的糧食直接補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)資增支補貼以及最低收購價政策歸并,建立對種糧農(nóng)民單一的綜合補貼制度的觀點;吳成福(2006年)指出,要逐步構(gòu)建農(nóng)業(yè)收入支持體系,配合直補政策改革。通過建立完善的農(nóng)業(yè)收入支持體系來穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入,其中建立政策性的農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)是一種可行的辦法。

4.3借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗來完善我國糧食直接補貼政策

孟昌等(2008年)在對比了中美兩國的農(nóng)業(yè)補貼政策后,認為我國應(yīng)該盡快把農(nóng)業(yè)補貼政策法律化,將對農(nóng)業(yè)的支持和保護由政府行為轉(zhuǎn)變成國家行為。吳成福(2006年)參考美國等WTO主要成員國農(nóng)業(yè)補貼的國際經(jīng)驗得出,可以考慮采取新型保護價與直接收入補貼相結(jié)合的方法。因為保護價在提高農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力等方面具有直接、快速、明顯的特點,并且能適當增加農(nóng)民收入。但由于保護價格屬于WTO有關(guān)農(nóng)業(yè)協(xié)議的黃箱政策范疇,因此在實行的時候要適當調(diào)整價格支持方式和補貼資金的比例。

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