重要的是把黨內民主真正發展起來

鄧聿文

中國共產黨自身的民主建設直接關系到整個社會民主發展的方向和水平。

在中國共產黨建黨88周年前夕，中共中央政治局進行的一次集體學習的內容是推進黨內民主建設問題。黨的總書記胡錦濤用了三個“最大限度”和一個“更好”來強調推進黨內民主建設的極端重要性，即最大限度凝聚全黨智慧和力量，最大限度激發全黨創造活力，最大限度鞏固黨的團結統一，更好地堅持科學執政、民主執政、依法執政。

對于此次集體學習，很多黨建專家從各方面進行了解讀和分析。的確，在這么一個特殊的時刻，就黨內民主這么一個特別的話題，政治局進行集體學習，其對外界發出的信號是顯而易見的。

黨內民主有兩難之處

我們可以從兩方面來看待黨內民主問題：一是在進入2009年后，在全球金融危機的大背景下，黨內執政的內外環境發生了改變，這對中國共產黨是一個巨大考驗。特別是隨著一些地方的群體性事件的相繼爆發，社會利益關系的復雜以及黨員群體思想的多樣化，對中國共產黨尤其是地方黨組織的執政能力構成了直接挑戰。二是黨內民主問題終究不能回避。中國共產黨歷史上很早就關注黨內民主建設問題，十三大時又提出了要發展黨內民主，十六大更是將“黨內民主是黨的生命”寫入政治報告，十七大又進一步提出推進黨內民主的若干制度設想。盡管如此，這么多年下來，中國共產黨黨內民主的步伐還是邁得不大，只是在基層和一些地方做若干試驗；與此同時，黨內對民主的呼聲和要求卻日漸強烈，如果再不下決心真正推進黨內民主，不但腐敗不能得到有效懲治，黨員的積極性和主動性會因為其作為一個黨員所應享有的權利不受到尊重而受到打擊，更嚴重的是，它無法應對社會對于民主化的吁求，可能動搖中國共產黨執政的合法性。

然而，實行黨內民主和實行社會民主一樣，意志可以堅定，目標可以明確，具體的推進路徑卻必須穩妥。作為一個按照列寧建黨原則建立起來的，權力高度集中的，有著7500多萬黨員的大黨，民主化的步伐一旦開啟，可能會產生一些始料未及的后果，但拒絕黨內變革，不實行黨內民主，對中國共產黨和中國社會產生的后果只會變得不利。這是中國共產黨向民主化轉型的兩難之處。

事實上，中國共產黨對自身一直懷有一種深刻的危機感。為防范可能的蛻變和腐敗，中國共產黨經常采取的一個手段是加強黨員的教育和進行整黨，每隔幾年就要在全黨發起一次整黨學習。

現在看來，整黨的效果不是很理想。除了運動式整黨固有的缺陷，如主要以自律為主，他律為輔，僅僅依靠說教式的教育試圖來提高黨員的覺悟和水平；重要的是，對于一個執政黨來說，運動式整黨只能作為一種輔助手段來運用，要提高黨的執政能力，增強黨的凝聚力和黨員對黨的認同感，核心是加強民主制度建設，只有實行民主才能最終使中國平穩渡過轉型期，只有黨內民主先行一步才能為社會民主建立一種規范和參照，換言之，中國共產黨自身的民主建設直接關系到整個社會民主發展的方向和水平。這是由中國國情和中國共產黨作為中國的執政黨的特點決定的。

黨內民主要確保黨員“當家作主”

黨內民主的內容非常廣泛，但集中到一點，必須保證黨員主體地位的實現，使黨員能夠就黨內事務“當家作主”。

民主的本質是權利問題。中國共產黨不是沒有對黨員的主體地位及其權利進行規定，這些年在黨的各種政治文件和黨章中，對黨員的許多民主權利都做了規定，有些規定還比較詳細。例如，根據一些學者的總結，黨員可享受的權利包括15項，即：知情權、參與權、管理權、建議權、批評權、檢舉權、監督權、表決權、被選舉權、罷免權、申辯權、保留意見權等。但是，紙面上的規定是一回事，能否得到真正落實是另一回事。現實情況是未落實的較多。究其原因，正如一些黨建專家所指出的，它包括這樣幾個方面：一是黨員不了解自己擁有的權利，或者主觀上放棄這些權利；二是黨內歷次政治斗爭和政治運動對黨員民主權利的實現產生了阻礙；三是某些領導干部在黨內壓制民主，使得政治環境缺少民主的氛圍；四是制度安排方面的缺陷。以黨內選舉為例，黨章和準則明確規定選舉必須充分體現選舉人的意志，不能以任何借口和方式影響、控制、改變選舉人的意志，但從現有的選舉實踐來看，由于缺乏嚴格、合理的程序規范，黨員的選舉權在很大程度上徒有其名。

在黨員上述的15項權利中，我認為，最重要的是知情權、選舉權、監督權和罷免撤換權。所謂推進黨內民主，就是在制度上落實這些權利，并在具體的程序上規范它，使之具體化、規范化、制度化。

首先，需要開放黨內言論。對一個公民來說，言論自由是憲法賦予他的基本權利，黨員無疑也應該擁有就黨內事務發表看法，表達觀點的自由。如果說，黨員擁有知情權是黨章規定的話，那么，勢必要求也擁有言論權。因為單有知情權而無言論權，這樣的知情權其實是抽出了實質內涵的，所以擁有言論權是知情權的一個自然延伸。但對黨內民主乃至社會民主而言，言論權又是獨立于知情權的一種十分重要的權利，如果言論自由成為禁區，黨員不能對黨的問題和事務自由發表看法，進行批評，那么，就不可能有真正的黨內自由。

恩格斯也曾明確指出：“怎么能逃避批評，禁止爭論呢?難道我們要求別人給自己以言論自由，僅僅是為了在我們自己隊伍中又消滅言論自由嗎?”這說明，共產黨人不懈地爭取社會言論自由，就是為了更好地在自己內部實行言論自由。列寧當年在主持俄共全國代表大會時，也允許黨的其他領導人做與主報告觀點不同的副報告，目的是讓全體代表有一個比較和鑒別。當然，開放黨內言論不是無限度的，它有幾個原則，一是不能進行人身攻擊；二是不能用言論自由來公開反對黨的指導思想，黨和國家根本的政治制度。但是，可以允許黨員對黨的路線、方針、政策、綱領、制度、措施等，提出建議或批評；可以對黨的領導人提出工作上的建議或者批評。

其次，實行黨務公開，營造黨內民主討論的環境和氛圍。黨務公開是落實黨員知情權的前提，也是實行黨內言論自由的條件。如果黨的重大決策和政策，黨在某個階段的任務和目標等只有少數領導干部知道，不向全體黨員公開，就不可能展開真正的討論。可以說，黨章賦予黨員的一切權利都是以黨務公開為前提和條件的，否則，那些權利就成了空中樓閣。當然，對黨務公開也不能做狹隘的理解，不是說一切黨務包括黨的機密都要對所有黨員開放。因此，需要研究黨務公開的具體內容、形式、時間要求，使廣大黨員能及時了解黨組織的決策、運作，以及存在的問題等情況。

其三，建立競爭性選舉制度。選舉權是民主權利中的重要權利，黨內民主建設要有根本性、實質性的突破，就必須著力改革黨內選舉制度。近年來，中國共產黨在各級黨委中，也建立了選舉制度，但由于選舉

采取的是上級推薦，等額選舉的方式，導致選舉中出現一系列問題，如賄選等。要使黨內選舉合乎民主的要求，必須建立競爭性選舉制度，這既是黨內民主的應有內容，也是對黨員權利的一種保障。競選制度包括黨內候選人的提名、選舉差額的確定，選舉過程中的競爭方式，以及民主罷免等一整套程序，因而，需要在調查研究的基礎上制定出嚴格的規定，改進候選人提名方式，嚴格堅持差額選舉，特別是反對一切“以組織名義”限制黨員或黨員代表推薦候選人，損害其提名權的行為。

除上述三個方面外，還要完善已有的各種體現民主要素的制度和規定，如各級全委會、常委會工作機制和報告制度，探索新的實現黨內民主的制度和機制，如黨代表任期制。

總之，推進黨內民主，最基本和最關鍵的是，必須使黨章規定的民主原則和黨員的各項權利，得到最嚴格的執行和落實。

應考慮建立平權監督

黨內民主的另一個重點是監督。無論是什么體制，沒有監督都會產生腐敗。當然，民主本身包含著監督在內。但是，要使民主中的監督思想突出出來，得以落實，就必須建立一個分權和制衡的監督體系。

鄧小平晚年在反思黨的制度建設時，曾指出要從黨委會監督領導干部轉向由專門的機構來監督領導干部。這個專門的機構并不是現在的“紀律檢察委員會”，而更接近列寧晚年提出的一個設想。列寧晚年面對俄共的可能集權和腐敗趨勢，曾提出要建立一個與中央委員會“平行的監察委員會”，使它“享受獨立的權力”，來監督黨的領導人，防止腐敗變質。

根據列寧的設想，黨的領導體制及其運行機制是，黨的中央委員會是黨的最高執行機關，它可以在黨的代表大會閉會期間代行決策，而中央監察委員會作為黨的最高監察機關，有權以監督形式參與決策，對中央委員會形成監督，二者共同對代表大會負責。這實際上是一種對黨的權力進行分解與監督的體制，是黨內民主的初步濫觴。

可惜的是，列寧的這一設想無論在蘇共還是中國共產黨都沒有實現。蘇共因為權力的高度集中和大面積的腐敗與特權終究被自身打垮了。中國共產黨要想避免蘇共的悲劇命運，必須在反腐上要有制度創新。

這些年來，中國共產黨在反腐問題上花費了很多時間、財力和資源，單反腐機構就有好幾套人馬，然而有些地方卻出現了越反越腐的趨勢。這里面的原因很多，如與計劃時代和改革前期相比，中國共產黨掌握的經濟資源要多得多，從而導致腐敗的機會和渠道比過去也多得多。但是，最根本的，是中國共產黨作為執政黨，內部缺乏分權、參與和制約機制。這并不是說黨的內部沒有監督力量和機制，而是指這種力量和機制不足以來監督同級黨委和領導干部。例如，現行的紀律檢查機關都是從屬于同級黨委的，雖然黨的紀律檢查機關其監督權利來自于黨的代表大會的授權，而不是同級黨委，但由于黨內的決策權、執行權、監督權事實上“三權合一”于黨委常委會，特別是黨委書記，一個黨的下屬機構是不可能監督能決定自己命運的領導的。

所以，黨內民主建設的一個重要任務，就是建立健全黨內權力制衡機制，科學合理地配置黨內權力，以克服權力過分集中所帶來的特權和腐敗。這就需要加強監督的力量。現在來看，還是要回到列寧晚年的設想，建立一個監督者和被監督者同級的監督機構和機制，賦予監督者獨立的地位，也就是實行平權監督。只有監督者組織上獨立了，有了平等的地位，才有監督的權威可言。